文部科学省、厚生労働省、農林水産省、経済産業省及び国土交通省所管の政府開発援助に関する会計検査の結果について

３　５省所管の技術協力に係る援助の効果

（１）　被援助国側の需要の把握

　技術協力等の援助が効果を上げるためには、被援助国側の需要を的確に把握し、その需要に適合した事業を実施することが必要である。
　前記のとおり、ＪＩＣＡの実施する技術協力については、一般に我が国政府と相手国政府との国家間の公文書による国際約束に基づいて実施されていることから、相手国の需要については、そこで一定の確認がされていることになる。また、ＪＩＣＡが技術協力に関する附帯業務として行う調査については、国際約束に基づいて実施されるものではないが、ＪＩＣＡの在外事務所において相手国の需要を収集し、その中からＪＩＣＡ内で検討の上、選定がなされている。
　これに対して、５省所管の技術協力は、ＪＩＣＡに委託するなどして実施する場合を除き、国家間の公文書による国際約束に基づくのではなく、当該府省庁やその受託者・補助事業者等となる団体と相手国側における関係機関等との間での覚書や募集書・申請書に基づいて実施されたり、特段の書面等の交換なしに実施されたりしている。覚書等が取り交わされている場合には、相手国側の需要について、ある程度正式な確認が行われていると考えられるが、何らの文書も取り交わすことなく事業を実施しているものも見受けられた。
　需要の把握方法について、５省は、相手国側において各省や各団体のカウンターパート（注５） となる省庁等の公的機関、団体等との日頃の接触を通じて相手国側の需要を把握したり、毎年実施する事業等の場合には参加者に意見・要望を聴取したりして、需要の把握に努めているとしている。また、前記のとおり、５省は、各種連絡会等に加えて、事業の各段階において、随時に外務省、ＪＩＣＡや現地の在外公館、ＪＩＣＡ事務所等と連絡を取っており、その中で相手国側の需要についても情報や意見を求めているとしている。

（２）　技術協力の事業の種別ごとの援助の効果

　前記の表２のとおり、５省所管の技術協力には、国費留学生や研修生の受入れ、専門家の派遣、資機材の供与、調査研究等様々な内容・形態のものがある。これらについて、事業種別ごとにその状況を示すとともに、それらについての援助の効果を示すと、次のとおりである。

ア　留学生の受入事業等

（ア）　留学生の受入事業等の概要

　留学生の受入事業等は５省等のうち文部科学省及び学生支援機構並びに厚生労働省において実施されており、その大部分は文部科学省において実施されている。
　文部科学省が実施する留学生の受入事業等は、我が国と諸外国相互の教育、研究水準を高めること、国際理解、国際協調の精神の醸成、推進に寄与すること、開発途上国の場合にはその人材育成に協力することを目的としている（「２１世紀への留学生政策に関する提言」（昭和５８年８月３１日「２１世紀への留学生政策懇談会」（文部大臣の懇談会））及び「臨時教育審議会の第２次答申に関する対処方針について」（昭和６１年５月１日閣議決定））。また、「新たな留学生政策の展開について（答申）」（平成１５年１２月１６日中央教育審議会）では、留学生の受入れの意義（理念）は、諸外国との相互理解の増進と人的ネットワークの形成、我が国の大学等の国際化、国際競争力の強化、国際社会に対する知的国際貢献等とされている。
　そして、昭和５８年に策定された「留学生受入れ１０万人計画」に基づき、その当時１万人程度であった留学生の数を大幅に増やす施策が採られ、平成１５年には留学生数が約１１万人となるなど同目標が達成されている。１９年５月１日時点の留学生数は１１８，４９８人となっており、政府においては、留学生数の更なる増加を図るとの方向性が示されているところである。一方、留学生については、量の目標は達成されたものの、質の面で問題が生じているのではないかといった問題提起が国会等においてなされている。
　留学生受入れに関する文部科学省関係の施策としては、国費留学生の受入れ、私費外国人留学生（以下「私費留学生」という。）に対する各種支援、留学生を受け入れる学校法人に対する支援等がある。
　このうち国費留学生の受入事業等については、主として文部科学省が、学生支援機構、留学生の所属先となる各学校等と連携を図りながら実施している。各学校等は国費留学生から授業料等を徴収しないほか、文部科学省は、各国費留学生に対し、渡航費に加え、留学生給与として、原則として毎月、所定の額を学生支援機構を通じ支給するなどしている。なお、国費留学生の募集・選考事務の一部や帰国後のフォローアップ等は、外務省の在外公館において実施されている。
　また、文部科学省は、留学生（国費及び私費の両方を含む。）が在籍する大学等を設置する学校法人等に対する支援として、留学生数等に応じ私学事業団を通じ補助金（私立大学等経常費補助金）を交付するなどしている。
　さらに、学生支援機構は、私費留学生の一部に対して学習奨励費を給付したり、医療費の一部を補助したりするほか、留学生宿舎を自ら設置して提供したり、学校法人等が留学生宿舎を設置する際に補助金を交付したりするなどの支援を行っている。
　留学生本人に対する支援の主なものは、表７のとおりである。なお、これらの支援の対象となる留学生は、出入国管理及び難民認定法（昭和２６年政令第３１９号。以下「入管法」という。）に規定する「留学」の在留資格を有する者とされている。

（イ）　文部科学省所管の国費留学生の受入状況等

ａ　国費留学生の受入状況

　上記の各施策のうち国費留学生は最も手厚い支援を受けている。留学生について、主な種類別の受入数は表８のとおりである。

ｂ　国別の配分

　国費留学生のうち大きな部分を占めている研究留学生について、その出身国・地域別の内訳を示すと表９のとおりである。研究留学生のうち相当部分については国ごとの採用枠が設定されている。そして、国ごとの採用枠、応募者数、採用者数の関係を調査したところ、国費留学生の採用者数が採用枠を下回っている国がある一方、応募者数が採用枠を上回っていて、国費留学生を採用枠一杯に採用している国もある状況であった。それにもかかわらず、国別の採用枠は固定化していて、留学生の動向や外交上の要請に必ずしも機動的に対応できていない状況であった。
　これについて、文部科学省は、採用枠の急激な削減は相手国から我が国の外交姿勢の変化と捉えられる可能性もあり、慎重に対応すべきであるとしつつ、戦略的・機動的に運用する特別枠を順次設定していくとしている。
　なお、国ごとの採用枠のうち３割程度は開発途上国以外の国に配分されている状況であった。

ｃ　類似事業との関係

　国費留学生受入れに類似する事業として、外務省の無償資金協力事業である人材育成支援無償やＪＩＣＡの技術協力事業である長期研修等があり、これらの間の連携強化を図ることが必要であるとの指摘がなされている。また、国際協力銀行（２０年１０月１日以降、同銀行の海外経済協力業務部門はＪＩＣＡに統合）は有償資金協力によりアジア地域の国に奨学資金の貸与（留学生借款）を実施している。
　文部科学省は、人材育成支援無償やＪＩＣＡの長期研修等は開発途上国政府の要請を受け、開発途上国の社会・経済開発に関わる行政官を中心とする人材育成を図るものであって、個人を対象とする国費留学生受入れとは性格が異なるとしつつ、これらの仕組みを全体として戦略的に活用していくよう留意したいとしている。

（ウ）　文部科学省所管の留学生の受入事業等に係る援助の効果

ａ　学位の取得状況

　留学生受入れの目的である被援助国の教育、研究水準の向上や、人材育成がなされたことを具体的に示すものとして、留学生の学位の取得状況が一つの指標と考えられる。
　学位の取得状況について調査したところ、大学院レベルでの留学生全体（文部科学省による支援対象となっていない者を含む。）の標準修業年限での学位取得率は、博士課程で４９．８％、修士課程で８４．１％、専門職学位課程で７９．１％となっていた。これを国費留学生に限ってみると、博士課程で６９．１％、修士課程で９５．５％、専門職学位課程で８７．５％となっており、いずれも留学生全体の取得率を上回っていた（１８年度。学生支援機構が実施している外国人留学生学位授与状況調査による。）。
　なお、学部レベルである学士課程については調査が行われておらず、把握・分析することはできなかった。

ｂ　途中退学等の状況

　国費留学生について、休学、退学等の状況について調査したところ、休学１１件、停学０件、退学１１６件、転学２１件となっていた（１８年度。国費留学生給与支給対象期間中の者に限る。）。

ｃ　開発途上国以外の国からの留学生

　国費留学生制度は、我が国のＯＤＡが開始されたのと同じ昭和２９年に創設されたという長い歴史をもつものであり、前記の事例２のとおり、開発途上国以外の先進国等からの留学生も対象にしている。そして、このような開発途上国以外の国からの国費留学生は、１９年５月１日現在で２，３８１名と国費留学生全体１０，０２０名の２３．７％を占めている。また、私費留学生に対する学習奨励費についても、開発途上国以外の国からの留学生も対象にしており、そのうち学習奨励費の受給者の数は、１９年度で２，８８５名と学習奨励費給付対象者全体１３，８３３名の２０．８％を占めている。そして、この開発途上国以外の国からの留学生に対する留学生給与等の支給額は、表１０のとおり、１８年度６５億８５２５万余円、１９年度６６億４４３５万余円、計１３２億２９６０万余円である。
　開発途上国以外の国からの留学生に対する支援については、開発途上国からの留学生が我が国において開発途上国以外の国からの留学生と交流を図ることができるという意義・効果は認められるものの、ＯＤＡの技術協力という点からは、直接ＯＤＡとしての効果が認められるかは疑義があると考えられる。

ｄ　留学後の留学生の状況、フォローアップ等

（ａ）　留学生の感想等

　留学生は、留学を終え、帰国するなどした後、我が国と出身国の架け橋としての役割を果たすことが期待される。そのためには、留学期間中、我が国のことをよく理解し、親日家となることが期待されるが、留学生が留学を終えるに当たって、我が国に対してどのような認識や印象を抱くことになったかなどにつき統一的なアンケート調査等は実施されておらず、把握・分析することはできなかった。

（ｂ）　フォローアップ

　留学終了後のフォローアップの重要性は国会等でしばしば指摘されているところである。
　学生支援機構は、１８年度から、留学期間を終了し又は期間途中で帰国する各国費留学生について、その後の住所、進路等を調査票に記載し提出してもらい、フォローアップのための資料としている。また、学生支援機構は、留学生等を対象としたメールマガジンも開設しているが、その登録者数はまだ一部にとどまっている（２０年３月現在の登録者数５，０５７人。日本人等留学生以外の者も含む。）。
　このほか、各留学生が在籍した大学や研究室単位で、同窓会組織等によるフォローアップがなされている場合もあるが、その状況は様々であり、また、文部科学省、学生支援機構との連携が図られているものは特段見受けられなかった。

（ｃ）　在外公館との連携

　国費留学生の帰国後のフォローアップは各在外公館で実施することとされており、在外公館は、そのほか、国費留学生（大使館推薦分）の募集、面接を含む採用試験の一部、オリエンテーション等も実施している。
　そこで、在外公館におけるこれらの業務の実施状況等について、本年、会計検査院が会計実地検査を実施した在外公館のうちマレーシア等１１か国に所在する１１公館に対しアンケートを行うなどして調査した。その結果、フォローアップについて、留学生全員について行うことは困難であるものの、留学生本人や家族に直接確認したり、学生支援機構から文部科学省及び外務省を通じて送付を受けた前記の調査票を利用したりなどして留学終了後の進路を把握するようにしており、７公館は留学終了者名簿を作成していた。そして、５か国においては帰国留学生の同窓会が結成されており、正式な同窓会組織でないものも含め９か国において同窓会会合が開催されており、在外公館はこれら同窓会を支援するなどしていた。
　なお、私費留学生については、一部の在外公館を除き、その帰国後の状況を把握していなかった。
　また、国費留学生の募集・選考については、９公館において、現地のマスメディアに公告を掲載したり、在外公館のホームページに掲載したりするなど広く募集を行っており、採用試験については、いずれの在外公館も、文部科学省の作成した統一試験を使用するなどしていた。留学前のオリエンテーションについては、在外公館により実施しているところと実施していないところとがあった。

ｅ　支援の実施が適切でないなどのもの

　留学生本人に支給される留学生給与、学習奨励費等が適切に給付等されているか、私立大学等経常費補助金のうち留学生の受入れに係る補助の額は適切に算定されているかなどについて検査したところ、次のとおり、在留期限が切れ、不法在留状態になっている者等に留学生給与を支給していたり、誤った留学生数に基づいて補助金の額を算定していたりする事態が見受けられた。

＜事例２１＞

＜事例２２＞

（エ）　厚生労働省所管の留学生受入事業

　厚生労働省が実施している留学生受入事業は、開発途上国における職業訓練指導員の養成確保への協力として、国が設置し、独立行政法人雇用・能力開発機構が運営している職業能力開発総合大学校の専門課程及び研究課程に開発途上国からの留学生を受け入れるものである。その専門課程の応募資格は、卒業後、募集対象国において、職業訓練指導員又は職業能力開発に携わる者として勤務する者として同国政府により推薦を受けた者とされている。そして、この留学生は毎年１６名程度が受け入れられている。
　このように、この留学制度においては、卒業後、職業訓練指導員等特定の業務に就くことが採用時の条件とされている。そこで、卒業後１年間における進路の状況を厚生労働省が把握している範囲で調査したところ、職業訓練指導員等となっていた者は、１５年度卒業者で１６人中１０人（６２．５％）、１６年度卒業者で１５人中９人（６０．０％）、１７年度卒業者で１５人中１２人（８０．０％）、１８年度卒業者で１６人中１０人（６２．５％）、計６２人中４１人（６６．１％）であり、職業訓練指導員等となっていない者も見受けられた。なお、厚生労働省は、２０年２月に、職業訓練指導員等への就職割合が低い国の政府に対して、本制度の趣旨を再度説明し、改善を求めていた。

イ　研修生の受入事業

（ア）　研修生受入事業の概要

ａ　研修生受入事業等の実施状況

　５省及びジェトロは、自ら又は他の団体に委託、補助するなどして技術協力として研修事業を実施している。この研修事業には、外国人の研修生を我が国に受け入れて研修を実施する研修生受入事業、我が国から講師を派遣するなどして開発途上国等において研修を実施する海外研修事業及び日本人であって外国に専門家等として派遣される者等を対象に研修を実施する派遣専門家研修事業があり、研修生受入事業がその大半を占めている。
　５省及びジェトロの研修生受入事業の１８、１９両年度の実施状況は、表１１及び別表６のとおりであり、主に研修生受入れを実施しているものは計４５事業、８０研修、研修生１１，６４０人、事業費１５０億７７２６万余円であり、このうち経済産業省が研修生数及び事業費の８割程度を占めている。

　このほか、研修生受入事業以外の事業と一体として実施されている場合を含めた全体としての研修生受入事業の実施状況は、５８事業、１００研修、研修生１２，３９６人となっている（外国人研修・技能実習制度については、一般に、５省及びジェトロが直接研修の実施主体となっているものではないことから、原則として、これには含めていない（後記（ウ） 参照）。）。
　研修生数で比較すると、５省及びジェトロのうち経済産業省（１８年度５，４１６人（８５．１％）、１９年度５，１８９人（８５．９％））が最も多くなっている。
　５省所管の研修生受入事業は、５省及びジェトロがそれぞれ所掌する専門分野に関し、その有する知見や国際機関等との関係を活用して、各省等の専門分野に係る人材の育成等を行うものであって、相手国の当該分野の所管省庁等と調整を図り開発途上国からの研修生の推薦・募集を受けて事業を進めるなどしている点に特徴がある。
　そして、専門分野の特徴に応じて、公益法人、試験研究機関、企業等において研修を実施するなどしており、研修方法、研修期間、研修後のフォローアップ等は様々となっている。
　これらの研修は、その内容により、実務研修と非実務研修とに大別される。このうち実務研修は、入管法等により、商品を生産し若しくは販売する業務又は対価を得て役務の提供を行う業務に従事することにより技術、技能又は知識を修得する研修であるとされており、ＯＪＴ（Ｏｎ　ｔｈｅ　Ｊｏｂ　Ｔｒａｉｎｉｎｇ。職場で働きながらの研修。）によって、生産現場で技術、技能又は知識の習得を図ることを目的としているものである。一方、非実務研修はＯＦＦ－ＪＴ（Ｏｆｆ　ｔｈｅ　Ｊｏｂ　Ｔｒａｉｎｉｎｇ。講義、見学等。）、「座学」、「集合研修」などと呼ばれ、教室、実習室等で行われる日本語教育、専門技術教育等の研修である。
　このように５省所管の研修は、実務研修を含む研修があることが大きな特徴である。これに対して、ＪＩＣＡの行う技術研修員受入事業には、このような意味での実務研修を含むものはない。
　なお、研修生受入事業以外の研修は、厚生労働省及び経済産業省が海外研修事業を、厚生労働省及びジェトロが派遣専門家研修事業をそれぞれ行っている。また、学生支援機構は、研修生受入事業その他の研修事業を行っていない。

ｂ　研修生受入事業の実施手順

　５省所管の研修生受入事業は、期間等の違いにより多少の差異はあるが、おおむね図４の手順により実施されている。

図４　研修生受入事業の実施手順

ｃ　研修期間

　５省所管の研修生受入事業の研修期間の状況は別表７のとおりであり、研修期間が９１日以上の比較的長期の研修を受けた研修生が１８年度で３，１８２人（５０．０％、研修数１１）、１９年度で３，１４８人（５２．１％、研修数１６）と半数強を占めている。
　省等の別にみると、国土交通省では９１日以上の期間の研修を受けた研修生の割合が高くなっており（１８年度７８．４％、１９年度８１．２％）、文部科学省では１日から１５日までの比較的期間の短い研修を受けた研修生の割合が高くなっている（１８年度５９．５％、１９年度５８．６％）。

ｄ　研修生受入事業の実施体制

　５省所管の研修生受入事業について、直轄事業、委託・補助等の実施体制により区分すると、別表８のとおりであり、補助事業に係る研修生が１８年度で５，６６７人（８９．１％、研修数２８）、１９年度で５，４１５人（８９．６％、研修数２８）と全体の約９割を占めている。ただし、厚生労働省では、委託事業によるものが多くなっている（１８年度研修生２８９人（５４．７％）、１９年度研修生２７１人（５６．４％））。厚生労働省を除く４省では直轄事業が全くなく、厚生労働省もわずか（研修生数比で１８年度１．５％、１９年度２．５％）であり、研修生受入事業のほとんどは外部の公益法人等において実施されている。なお、ジェトロは、５省とは異なり、研修生受入事業のほとんど（同１８年度１００％、１９年度８８．２％）を直轄事業として実施している。

ｅ　実務研修を含む研修生受入事業

　実務研修を含む研修は、別表９のとおり、文部科学省以外の４省が実施している。その数は、１８年度で研修数１０、研修生数３，３９８人（５省等所管の研修生受入事業全体の５３．４％）、１９年度で研修数１１、研修生数３，１００人（同５１．３％）と、実務研修を含まない研修とほぼ同程度となっている。

（イ）　研修生受入事業に係る援助の効果

　技術協力としての研修生受入事業は、当該研修生自身の技能、知識の向上をもって終わりとするのではなく、技能、知識等が同人を通じて母国の政府や事業者に伝播され活用されることを目的としている。
　このような研修の効果が十分発揮されることを確保するためには、各段階に応じて次のようなことなどが重要となる。
〔1〕 　研修実施前においては、研修生の選定
〔2〕 　研修期間中においては、当該研修生への技能、知識等の移転状況を確認するための効果測定
〔3〕 　研修終了後においては、フォローアップ
　また、研修の効果の発現の前提として、研修生が計画された研修カリキュラムを完了することが必要である。
　そこで、研修生の選定が適切に行われているか、研修中において効果測定が適切に行われているか、研修後のフォローアップが適切に行われているか、研修生の中に途中帰国した者や失そうした者がいないかなどについて検査したところ、それぞれ次のような状況となっていた。（なお、外国人研修・技能実習制度については、主に、別途後記（ウ）において取り扱う。）

ａ　研修の需要の把握

　研修生受入事業の実施に当たっては、当該研修について実際に開発途上国等からどの程度需要があるかを確認することが必要である。そして、各省等は、国際会議等の場で相手国の所管省庁や関係機関等から要請があったことや覚書等の文書により需要を確認して事業を行っているとしている。
　５省所管の研修生受入事業に係る需要の把握の方法、事業の端緒の状況は表１２のとおりであり、研修生を派遣する国の省庁等の国・地方の機関からの要請によるものが最も多く、これとその他の関係団体からの要請を合わせると、全体の過半が派遣元機関等からの要請に基づいて研修生を受け入れているものであった（複数回答のため、他の需要の把握方法、事業の端緒も伴うものも含む。）。また、委託・補助等を受けて研修を実施している団体が需要の把握のために調査を行っているものもあるなど、何らかの方法で需要の把握が図られていた。

ｂ　研修生の選定

　研修生の選定については、相手国側の関係機関から推薦された候補者等を基に、候補者の担当業務、能力等を考慮して選定を行っているものが多い。
　５省所管の研修生受入事業における研修生の選定方法の状況は別表１０のとおりであり、研修生派遣国の省庁等の国・地方の機関に所属している者から選定を行う研修が全研修数の４割強を占めていた（複数回答のため他の選定方法も伴うものも含む。以下同じ。）。そして、これと、委託先又は補助先の関連団体又はそれ以外の民間会社に所属している者から選定を行う研修を合わせると、何らかの組織に属している者を対象として研修生を選定している研修が７割強を占めていた。
　ただし、経済産業省においては、公募により研修生の選定を行う研修が多く、国土交通省においては、試験により研修生の選定を行う研修が多かった。
　また、実務研修を含む研修については、受入企業等における研修を含んでいることから、民間会社に所属している者から選定を行う研修が全体の半数程度を占めていた。
　一方、選定に当たっての要件とは別に、選定し受け入れられた研修生が結果的にどのような組織等（派遣元）に所属している者となっているかについてみると、別表１１のとおりであり、民間会社を派遣元としている研修生（１８、１９両年度計１０，９４６人）が全研修生数の８８．３％を占めており、派遣国の国・地方の機関を派遣元としている研修生（同９３８人）は７．５％にとどまっていた。これは、前記のように、研修の数の比では、派遣国の国・地方の機関に所属している者を選定対象としている研修の数が多いものの、そのような研修の１研修当たりの研修生数は相対的に少ない一方、民間会社に所属している者等を対象としている研修の１研修当たりの研修生数は相対的に多いことなどによると思料される。
　なお、農林水産省は、各地域から選定された農業青年等、必ずしも国・地方の機関、民間会社等の組織を派遣元としていない研修生も相対的に多くなっていた。
　これらの中には、研修生及び受入企業の選定が偏っているため、研修の効果及び範囲が限定的となっている事態が、次のとおり見受けられた。

＜事例２３＞

ｃ　開発途上国以外の国からの研修生の受入れ

　５省所管の研修生受入事業は、原則として、開発途上国から研修生を受け入れるものであり、開発途上国以外の国の者からも参加希望がある場合には、渡航費、滞在費等は相手国側の負担とするなど、ＯＤＡ事業予算を開発途上国以外の国の者に使用しないよう配慮している例が多く見受けられた。しかし、一部には、開発途上国以外の国の者を研修生として選定し、その経費をＯＤＡ事業予算により負担しているものが見受けられた。その状況は別表１２のとおりであり、１８年度２１人、１９年度１２人、計３３人の開発途上国以外の国からの研修生をＯＤＡ事業予算により受け入れており（これらの者に係るＯＤＡ事業予算の支出額１８年度３８６万余円、１９年度３９０万余円、計７７６万余円）、これらについては、直接ＯＤＡとしての効果が認められるかは疑義があると考えられる。

ｄ　研修の効果測定

　研修中に技能、知識等の移転が図られたかどうかについて確認するためには、効果測定等を行うことが必要であり、特に、研修期間が長期になるほど、研修において移転される情報の量が多くなるため、効果測定を実施することが重要となる。
　効果測定の実施状況は別表１３のとおりであり、１８、１９両年度計で９７．０％とほとんどの研修生受入事業において効果測定が行われていた。効果測定の方法としては、研修生に対する調査票（アンケート等）により効果測定を行っている研修が最も多く、また、複数の効果測定の方法を組み合わせて実施している研修が全体の半数程度あった。
　省等別にみると、農林水産省及び経済産業省は調査票による効果測定が多く、厚生労働省はレポートの提出や発表・討論による効果測定が多かった。試験により効果測定を行っている研修（１８、１９年度各３）は、いずれも期間が１００日を超える長期の研修であり、このうち２研修は実務研修を含む研修であった。この２研修については、実務研修における使用言語が日本語であり、実務研修に入る前に日本語の研修が行われて日本語研修の効果測定のために試験を行っているものであり、実務研修の効果測定は、試験でなく指導員による評価等により行われていた。
　効果測定については、研修生自身に対するアンケート等の調査票による把握のみでは客観的な測定に限界があり、研修内容に合わせた効果測定を実施することにより、研修生への技術移転の状況をより客観的かつ的確に確認することが必要である。

ｅ　研修途中での帰国、失そう

　５省所管の研修生受入事業における研修生の途中帰国者及び失そう者の状況は、表１３のとおり、１８年度３５人、１９年度２３人、計５８人（途中帰国者等が発生した事業の研修生の０．５％。これらの者に係るＯＤＡ事業予算の支出額１８年度２３５８万余円、１９年度２２６０万余円、計４６１９万余円）となっており、結果として、これらの者については技術協力の効果が十分生じていないと認められる。

　なお、５省所管の研修生受入事業については、前記のとおり、研修生の多くは民間会社等の組織に所属している者であることから、途中帰国者や失そう者が発生した場合には、各省等は、派遣元の機関と連絡を取るなどして調整したり、場合によっては当該機関からの研修生の受入れを一定期間停止する措置を執ったりなどして再発防止に努めているとしている。そして、１９年度は、途中帰国者数、失そう者数及びそれぞれの発生割合のいずれも１８年度に比べ低くなっている。
　失そう者が発生している事例を示すと次のとおりである。

＜事例２４＞

ｆ　研修終了後の研修生の状況の把握

　前記のとおり、研修生受入事業は、単に当該研修生個人に対する技術移転にとどまらず、同人を通して開発途上国に対する技術移転が行われることが期待されており、研修終了後において研修効果が十分に発現し、研修生本人以外の者にも効果が及ぶようにするためには、研修生が帰国等の後、研修内容に関連した業務に従事していることが望ましい。
　研修終了後の研修生の状況の把握状況及び把握されている研修生の研修関連業務への従事状況は別表１４及び別表１５のとおりである。
　研修終了後の状況の把握は、１８、１９両年度に行われた１００研修のうち、約半数の４８研修で行われていたものの、これらは１研修当たりの研修生の人数が少ないものが多く、研修生数でみると、研修終了後の状況を把握していた研修に係る研修生数の比率は９．８％にとどまっていた。これは、特に研修生数の多い経済産業省において、研修終了後の状況を把握しているものが少ない（把握している研修生数の比率１８年度０．３％、１９年度０．４％）ことなどによると認められる。
　なお、このように研修終了後の状況が把握されている研修数は限られているが、それらの者についてみると、そのうち８割から９割の者は研修に関連した業務に従事していた。
　このように、状況が把握できた者のうち研修関連業務に従事している者の割合はかなり高く、これは、研修内容と研修生の所属及び職務の内容との関係が明確な者を研修生として受け入れていることなどによると思料される。
　個々の事業についてみると、次のとおり、研修終了後の研修生の状況の把握が十分でなく、研修の効果が発現しているかどうかの確認が十分でない事態が見受けられた。

＜事例２５＞

ｇ　研修終了後のフォローアップ

　研修の効果を十分に発現させるためには研修終了後に更なる援助・指導を実施したり、研修生を通じて技能、知識等を伝えることを支援したりするなどのために研修を終了した研修生に対してフォローアップを実施することが重要であると考えられる。
　フォローアップについては、主として委託・補助等を受けて研修を実施した公益法人等により、〔1〕 一定期間経過後に調査団等を相手国に派遣して、実地に研修成果を確認する、〔2〕 研修生に研修関係資料等を送付するなど様々な方法で実施されている。
　フォローアップの実施の有無、方法等の状況は別表１６及び別図１のとおりであり、研修終了後の研修生の状況の把握を行っている研修の数（１８、１９両年度計４８）よりも、多くの研修（同５５）においてフォローアップが行われていた。これは、研修終了後の研修生の状況の把握を行わないまま、研修関係資料等の送付を行っているものがあることなどによると考えられ、その場合、研修関連業務に従事していない者にも送付されるなど、フォローアップの効果が十分に発現しないおそれがある。したがって、研修終了後の研修生の状況を確認した上で研修内容に応じたより的確なフォローアップを行うことが必要である。

（ウ）　外国人研修・技能実習制度

ａ　外国人研修・技能実習制度の概要

　外国人研修・技能実習制度は、我が国が先進国としての役割を果たしつつ国際社会との調和のある発展を図っていくため、より実践的な技術、技能等の開発途上国等への移転を図り、開発途上国等の経済発展を担う「人づくり」に協力することを目的として、外国から青壮年労働者等を我が国産業界に受け入れ、産業上の技術・技能、知識を修得させるものである。
　外国人研修・技能実習制度については、事業の規模が大きく、一方で、実質的に低賃金労働力の確保の手段として利用されているのではないかといった批判や、賃金の支払等をめぐる争いなど社会的問題となる場合も発生していることから、他と区別して本項において取り上げることとする。
　外国人研修・技能実習制度は、まず研修生として一定期間の研修を実施（以下、この期間を「研修期間」という。）した後、研修成果等の評価を行い、一定の水準に達したことなどの要件を満たした場合、引き続き我が国にとどまり、技能実習生として雇用関係の下で技術、技能等を修得する（以下、この期間を「技能実習期間」という。）ことができる制度である。その期間は、研修期間と技能実習期間とを合わせて最長３年間とされている。
　外国人研修制度による研修生は、入管法等に定める「研修」の在留資格をもって我が国に入国・在留することとなる。入管法等によると、「研修」は、我が国の公私の機関により受け入れられて行う技術、技能又は知識の修得をする活動とされ、研修以外の就労等の資格外活動は認められていない。
　研修期間においては、研修生は、受入企業等において非実務研修及びＯＪＴによる実務研修を受けるが、この実務研修は飽くまで研修として実施されるものであって、「労働」ではないと位置付けられており、労働関係法令は適用されない。研修生には賃金ではなく研修手当が支給され、また、所定時間外にわたる研修の実施は認められない。
　研修期間が終了し技能実習制度に移行するに当たっては、当該研修生について、研修成果が一定水準（国の技能検定試験の基礎２級に相当）以上に達し、在留状況が良好と認められるなど、研修成果、在留状況及び技能実習計画の評価について所定の要件を満たすとともに、在留資格について「研修」から「特定活動」への変更許可を受けることが必要とされている。
　技能実習は研修を受けたのと同一の企業において実施され、技能実習期間においては、技能実習生は、雇用関係の下で研修により修得した技能、知識等をより実践的かつ実務的に習熟することを目的として実習に従事する。技能実習生は受入企業と雇用関係に立つことから、労働関係法令の適用を受け、例えば最低賃金等の規定が適用されることになる。
　外国人研修・技能実習制度をはじめとする実務研修を伴う企業における研修生の受入れには次の二つの形態がある。
〔1〕 「企業単独型」による研修生の受入れ
　我が国の企業により設立された外国の現地法人や合弁企業又は取引関係のある企業等の常勤職員を研修生として受け入れ、当該日本企業において非実務研修及び実務研修を行うものであり、その概要は別図２のとおりである。
〔2〕 「団体監理型」による研修生の受入れ
　商工会議所、事業協同組合等の団体（第一次受入機関、第一次受入団体）が自己の事業として責任をもって研修生を受け入れ、その監理下で会員、組合員である企業等（第二次受入機関、第二次受入企業等）とともに研修を行うものであり、その概要は別図３のとおりである。
　外国人研修・技能実習制度における研修生の受入人数には制限があり、企業単独型の場合には、各受入企業の常勤職員総数の５％以内とされている。一方、団体監理型の場合の研修生の受入れの人数枠は別図４のとおりであり、企業単独型の場合より緩和されている。なお、常勤職員総数の算定に当たっては、研修生を受け入れる際に既に技能実習に従事している技能実習生を常勤職員の数に算入してよいこととされている。ただし、団体監理型の場合も、研修生の人数は常勤職員の数を超えてはならないこととされている。
　外国人研修・技能実習制度における「研修」と「技能実習」との主な相違を示すと別表１７のとおりである。

ｂ　外国人研修・技能実習制度に係る国の支援

　厚生労働省は、外国人研修・技能実習制度に関し、研修生・技能実習生や受入企業及び受入団体（以下「受入企業等」という。）等に対する直接の助成は行っていないが、技能実習制度を適正かつ円滑に推進することにより、研修生・技能実習生の技能修得をより強力に進めることが必要であるとして、技能実習制度推進事業を実施している。
　技能実習制度推進事業は、受入企業等に対する巡回指導、研修指導員の養成、修得技能の認定の促進等技能実習制度の適正かつ円滑な推進に向けて必要な措置を行うことを内容とするもので、毎年度、財団法人国際研修協力機構（Ｊａｐａｎ　Ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ　Ｔｒａｉｎｉｎｇ　Ｃｏｏｐｅｒａｔｉｏｎ　Ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎ。以下「ＪＩＴＣＯ」という。）に委託して実施している（１５年度から１９年度までの委託費計１９億４４６９万余円）。
　また、国土交通省は、建設分野における外国人研修・技能実習に関し、一部の受入機関に補助金を交付している。
　技能実習制度推進事業においてＪＩＴＣＯが実施する業務の流れは図７のとおりである。

図７　ＪＩＴＣＯの行っている技能実習制度推進事業の概要（平成１８、１９両年度）

ｃ　研修生・技能実習生、受入企業等の概要

　ＪＩＴＣＯは、技能実習制度に移行することを希望する研修生のうち、入国申請に際して支援を行った研修生（ただし、そのすべてが技能実習制度への移行を希望する者ではない。）については把握しているものの、それ以外の者については、受入企業等から技能実習移行希望申請書（以下、これを「移行申請書」といい、これに係る研修生を「移行申請者」という。）が提出されるまで、正確な情報を把握できない。また、技能実習生については、移行申請者数は、移行申請書によりその全体を把握しているものの、実際に移行した技能実習生数は、移行申請を取り下げる場合に提出される技能実習移行希望取下げ書（以下、これを「移行取下げ書」といい、これに係る研修生を「移行取下げ者」という。）や移行時に提出される技能実習移行報告書（以下、これを「移行報告書」といい、これに係る技能実習生を「移行報告者」という。）が必ずしも速やかに提出されるとは限らないことなどから、ある時点での技能実習生の実数等の把握は困難であるとしている。
　このため、ＪＩＴＣＯが把握している範囲において、研修生・技能実習生、受入企業等の全体的な状況を示すと図８、別表１８、別表１９及び別表２０のとおりであり、１９年度の移行申請者は６０，１７７人となっている。移行申請者のうち９５．７％は団体監理型による受入れに係る者であり、受入企業等の規模別にみると、従業員５０人未満の企業等の受入れが５３．２％を占めている。受入企業等の業種は「機械・金属」と「繊維・衣服」に集中しており、この２業種で５１．１％を占めている。

図８　外国人研修・技能実習制度の実施状況（平成１９年度）

ｄ　技能実習制度推進事業に係る援助の効果

（ａ）　技能等の修得状況

〔1〕 　技能実習移行の際の技能等の修得状況の評価

　前記のとおり、研修から技能実習に移行する際には、一定水準以上の技能等を修得していることが必要とされることから、技能等の修得状況の評価が行われている。
　この評価は、国の技能検定試験又はＪＩＴＣＯが認定した評価システムに基づく評価試験により、研修生が一定水準以上の技術・技能を修得していることを確認することが中心となっている。
　このうち、技能検定は、労働者の有する技能の程度を一定の基準によって検定し、これを公的に証明する制度であって、職業能力開発促進法（昭和４４年法律第６４号）に基づいて中央職業能力開発協会が試験問題を作成し、都道府県及び都道府県職業能力開発協会により実施されている。そして、技能実習移行のための研修成果の評価に利用される技能検定試験は、技能検定基礎２級とされている。
　また、ＪＩＴＣＯ認定による技能評価制度は、国の技能検定が実施されていない職種等について公益法人等が行う技能評価試験であって、ＪＩＴＣＯが認定したものを研修成果の評価に利用するものである。これは全国農業会議所等８団体により実施されている。
　技能実習に移行する際の研修生に対する評価試験の受験、合否等の状況は別表２１のとおりであり、合格率は１８年度９５．８％、１９年度９５．３％となっている。なお、前記のとおり、研修生の総数は把握されていないので受験率は算出できなかった。

〔2〕 　技能実習移行後の技能等の修得状況の評価

　技能実習に移行した後の技能実習生の技能の修得状況の評価について、厚生労働省は、技能実習１年目の修了予定者については技能検定試験の技能検定基礎１級が、技能実習２年目の修了予定者については技能検定３級がそれぞれ適当であるとされており、また、ＪＩＴＣＯ認定の評価試験においてもそれぞれに相当する水準の評価試験を用意している。
　技能実習移行時の評価試験とは異なり、これらを受験することは義務付けられているものではないが、ＪＩＴＣＯは、技能実習制度推進事業において、受験を促進するよう指導するなどとしており、受入企業等に対する巡回指導（後記（ｂ） 参照）においても確認・指導の対象としている。
　しかし、その受験率は、別表２２のとおり、移行申請者（移行取下げ者を除く。）に対する割合（注６） で０．７％から１．０％（１８、１９両年度）と低調なものにとどまっていた。また、別表２３のとおり、巡回指導において、「技能検定等の受験予定なし」という事態に当たるとしてＪＩＴＣＯが指導した割合は、巡回指導企業等数比で４０％台となっており、巡回指導の際は受験予定があるとしながら、実際には受験していない場合も少なからずあると考えられる。このように、技能検定等の受験については、技能実習制度推進事業に基づく巡回指導の効果が発現しているとは認め難い状況であった。なお、このように限られた者であるが、受験した者の合格率は９０％以上となっていた。
　このように受験が低調である理由としては、これらの資格を取得しても帰国後直接役立つとは限らないこと、受験等をしなくても、一定期間以上技能実習に従事すればＪＩＴＣＯから技能実習修了認定証が授与されることなどが考えられる。
　また、都道府県別にみると、別表２４のとおり、移行申請者数が少なくても技能検定試験の合格者が多い県がある一方、移行申請者数が多くても合格者が全く存在しない府県も見受けられるなど、地域による取組の違いの存在が見受けられた。

（ｂ） 　巡回指導の実施結果

　ＪＩＴＣＯは、技能実習制度推進事業に基づき、受入企業等に対し巡回指導を実施している。この巡回指導は、あらかじめ受入企業等に対し巡回指導の目的及び実施希望日を通知して日程の調整を図った上で、受入企業等を実地に訪問して行われている。巡回指導においては、技能実習の体制、技能実習計画の進ちょく状況、技能修得の状況、技能実習生に対する雇用条件の管理、労働安全衛生対策、労働保険・社会保険の加入、生活環境等について、書類により確認したり、技能実習生と面談を行って確認したりなどしている。
　ＪＩＴＣＯが１８、１９両年度に実施した巡回指導の実施結果は別表２５のとおりであり、文書指導に係る指摘率は１８年度１．９％、１９年度２．８％にとどまっているものの、口頭指導に係る指摘率は１８年度８５．３％、１９年度８９．５％と高くなっている。なお、口頭指導に係る事態には、労働保険・社会保険の未加入等の法令違反の疑いのあるものも含まれていた（別表２３ 参照）。
　また、巡回指導の結果の活用について、賃金の不払い、深刻な人権侵害等の重大な問題があると認められた場合、ＪＩＴＣＯ自身には是正指示等を行う法的な権限はないことから、ＪＩＴＣＯは関係行政機関に対し指導の要請を行うこととされている。
　しかし、１９年度までは、厚生労働省もＪＩＴＣＯもこの要請の手続等に関する要領等を定めておらず、要請を実施した場合の記録も残されていなかったため、巡回指導の結果の活用状況について確認することはできなかった。
　なお、２０年度からはＪＩＴＣＯは「厚生労働省・法務省への巡回指導結果（重大悪質事案）通報要領」を定めている。

（ｃ）　巡回指導の対象

　巡回指導は第一次受入機関及び技能実習生の所属する第二次受入機関を調査対象としており、研修生のみしかいない第二次受入機関については対象としていない。 　また、技能実習生の所属する第二次受入機関が受け入れている研修生については、パスポートの強制管理など明らかに指導すべき点が認められる場合には事実上指導しているものの、原則として、指導の対象とはしていない。
　しかし、別図５のとおり、受入企業等の多くは研修生と技能実習生との両方を受け入れており、せっかく企業等を実地訪問して調査確認を行うのであるから、関係行政機関間での調整・連携を強化するなどして事業の効率的な遂行を図ることが望まれる。

（ｄ）　途中帰国者、失そう者の状況

　他の研修と同様、外国人研修・技能実習制度についても、研修生に技能、知識等の移転が十分かつ確実になされるためには、研修生・技能実習生が研修計画及び技能実習計画で計画された研修・実習カリキュラムを完了することが必要である。
　そこで、研修生・技能実習生について、途中帰国・失そうの状況について調査したところ、次のような状況となっていた。

〔1〕 　研修期間中の途中帰国等

　受入企業等は、研修生が途中帰国等をした場合、厚生労働省やＪＩＴＣＯに必ずしも報告することとはなっていない。このため、技能実習への移行のために移行申請書を提出しながら、その後、申請を取り下げる場合に提出される移行取下げ書の提出状況を調査した。なお、移行取下げ書では、途中帰国、失そう等を区別して記載することとされているが、実際は区分して記載していないものが多く、内訳は把握できなかった。
　１８、１９両年度における移行取下げ書の提出状況は別表２６、別表２７及び別表２８のとおりであり、技能実習への移行申請を取り下げた研修生は、１８、１９両年度とも１，２５０人前後であり、移行申請者全体の２．１％から２．４％となっていた。これらの多くは団体監理型の受入れで発生しており、従業員５０人未満の企業等が過半を占めていた。

〔2〕 　技能実習期間中の途中帰国等

　技能実習生について、１８、１９両年度における途中帰国者、失そう者等の状況は別表２９、別表３０及び別表３１のとおりであり、途中帰国者は１８年度３，２９６人（１７、１８両年度の移行申請者数に対する割合３．５％）、１９年度５，７０４人（１８、１９両年度の移行申請者に対する割合５．１％）、失そう者は１８年度１，６６８人（同１．８％）、１９年度２，１２５人（同１．９％）となっていた（なお、失そう者のうち、その後所在が判明し帰国したことが確認できた者は、失そう者と途中帰国者の双方に計上されているが、その数は把握されていない。以下同じ。）。
　これらの多くは団体監理型の受入れで発生しており、受入企業等の従業員が５０人未満の企業等が６４．９％を占めていた。

〔3〕 　他の研修の状況との対比

　研修生の途中帰国及び失そうは、外国人研修・技能実習制度だけでなく、我が国に研修生を受け入れている他の研修事業においても前記（イ）ｅのとおり見受けられる。
　外国人研修・技能実習制度における途中帰国者及び失そう者の状況と他の実務研修を含む研修における状況を対比して示すと表１４のとおりであり、母数となる研修生等数の違いはあるものの、技能実習生の途中帰国者及び失そう者の発生割合は、他の研修事業に比べ高くなっていた。
　外国人研修・技能実習制度は、国等が直接研修等の実施主体となるものではなく、民間主導で研修等が実施されているものであり、他の研修生受入事業とは、国の関与の度合い、仕組みなどが異なり、必ずしも単純には比較できないものの、外国人研修・技能実習制度においては、他の研修の場合よりも、途中帰国・失そうの発生率が高くなっていて他の研修の場合よりも研修等の効果が発現していない事態が多く生じていた。

（ｅ）　技能実習制度推進事業の実施上の問題点に関する背景

　外国人研修・技能実習制度については、上記のように効果に疑問がある事態が見受けられるが、その背景には次のような事情があることなどが考えられる。
〔1〕 　他の同種の研修の場合には派遣元企業の常勤職員など所属の定まった者が研修生として派遣される場合が多いのに対し、外国人研修・技能実習制度（特に団体監理型の受入れ）においては、研修生は派遣元企業の所属者等に法令上限定されていないこと
〔2〕 　受入企業等のうち、特に従業員が１０人未満の零細企業等においては、外国人研修生・技能実習生が当該企業等の従業員等の半数近くを占めるものもあり、そのような場合、研修生・技能実習生に対する指導等が行き届かないおそれがあること（別図６ 及び別表３２ ）参照）
〔3〕 　前記のとおり、技能実習においては、技能実習の中間時や終了時における効果測定が十分に行われていないこと

ｅ　海外建設交流事業

　前記ｂのとおり、厚生労働省は、外国人研修・技能実習制度に関し、研修生・技能実習生や受入企業等に対する直接の助成は行っていないが、国土交通省は、同制度における建設分野の研修生（以下「建設研修生」という。）の受入れについて受入団体に補助金を交付している。
　この補助事業について検査したところ、次のとおり、国が財政援助を実施する意義、必要性等は低下してきていると認められた。

＜事例２６＞

ウ　専門家派遣事業

（ア）　専門家派遣事業の概要

ａ　専門家派遣事業の実施状況

　５省並びに学生支援機構及びジェトロは、自ら又は他の団体に委託、補助するなどして専門家派遣事業を実施している。５省所管の技術協力における専門家派遣事業は、派遣相手国における技術者、労働者等に対して技術指導等を行うために長期又は短期に専門家を派遣するなどのものであり、これには専門家派遣を事業の主たる内容として実施しているもののほか、研修等ほかの事業に合わせて実施しているものが多くある。
　５省所管の専門家派遣事業の１８、１９両年度の実施状況は表１５及び別表３３のとおりであり、主に専門家派遣を実施しているものは計４１事業、事業費計８１億７５３４万余円であって、そのうち経済産業省が全体の７割近くを占めていた。

　このほか、他の事業に合わせて実施しているものを含めた全体としての専門家派遣の実施状況は、派遣回数１，３２０回、派遣総人日数１４６，２０９人日となっている。省等別にみると、人日数比で経済産業省が最も多く、全体の７割程度を占めていた。

ｂ　派遣人日数

　１事業当たりの専門家の平均派遣人日数をみると、別表３４のとおり、１５人日以内の事業が３７．８％、１５人日を超え３０人日以内が１９．６％、３０人日を超え６０人日以内が９．０％、６０人日を超えるものが３３．３％となっていた。これを省等別にみると、文部科学省及び農林水産省では、６０％以上が６０人日超となっており、厚生労働省及び学生支援機構ではすべて１５人日以内となっていた。
　また、主に専門家派遣を実施している事業に限ってみると、別表３５のとおり、農林水産省は９２．３％、経済産業省は６６．６％が６０人日超となっており、一方、ジェトロは１５人日以内が５７．８％となっていた。

ｃ　派遣する専門家の選定方法

　派遣する専門家の選定方法は、別表３６のとおりであり、関連業界団体の推薦によるものが最も多くなっている。省等別にみると、公募により選定している事業の数が最も多かったのはジェトロで、５省では、公募によるものは経済産業省の１事業のみであった。また、専門家の選定基準の有無についてみると、選定基準がないものが１９．６％となっており、文部科学省、厚生労働省及び国土交通省はすべて選定基準が無く、一方、学生支援機構及びジェトロはすべて選定基準を定めていた。

（イ）　専門家の派遣に係る援助の効果

ａ　派遣の需要の把握

　専門家派遣事業の実施に当たっては、派遣相手国等の需要を確認することが必要である。
　派遣相手国の選定理由は表１６のとおりであり、相手国の本省庁等や地方の機関からの要請によるものが最も多く、次いで事業を実施する各省等の独自の判断によるものとなっていた。また、各省等の独自の判断のみで実施したものは、５省並びに学生支援機構及びジェトロ全体で１５事業、全体の２割程度となっており、省等別にみるとジェトロが最も多くなっていた。

ｂ　開発途上国以外の国への専門家の派遣

　５省が実施している専門家派遣はすべて開発途上国に対して派遣しているものであった。一方、ジェトロにおいては、開発途上国以外の国に対して派遣しているものもあったが、これは、派遣場所が開発途上国以外の国であるものの、東南アジア諸国連合（ＡＳＥＡＮ）地域を対象に物流の現状確認、問題点の抽出を行い、開発途上国に対し改善提案を行うものであり、ＯＤＡとして実施されているものであった。

ｃ　派遣された専門家による報告書の作成

　専門家派遣を行った場合、実際に指導等を行った専門家自身により指導の実施状況、成果等について報告書が作成され、支障がない限り公開することによってその成果を広く利用できるようにすることが望ましい。
　専門家派遣事業における専門家による報告書の作成状況は別表３７のとおりであり、多くの事業で報告書が作成されていたが、全体の６．０％の事業については作成されていなかった。
　また、報告書を作成している事業のうち、これを公開していたものは２４．１％にとどまっており、公開している場合でも、公開方法は、報告書を国立国会図書館等に納本することによっているものが６０．０％と最も多くなっていて、報告書の全文を各省等のホームページで公開しているものは１３．３％となっていた。
　さらに、報告書の作成状況及び公開状況を事業の実施体制別にみると、別表３８のとおり、委託、請負又は補助により実施された事業については、すべて報告書が作成されていた。直轄事業で実施されたものについても多くは報告書が作成されていたが、一部で作成されていないものがあった。
　作成された報告書の公開状況については、委託又は請負により実施した事業については多くが公開されていたが、補助事業については２７．５％、直轄事業については６．６％にとどまっていた。

ｄ　派遣された専門家に対する評価の実施

　派遣された専門家に対する評価を実施することも、当該派遣の効果を確認するとともに、その後の専門家派遣事業を実施する際の専門家の選定等に役立てる上で有用であると考えられる。
　しかし、専門家の指導を受けた者にアンケート調査するなどして派遣された専門家に対する評価を実施していたのは、別表３９のとおり、全体の４０．９％にとどまっていた。これを省等別にみると、農林水産省及び経済産業省は評価を実施していたものが６０％以上であったが、他省等は０％から３３．３％にとどまっていた。
　また、専門家に対する評価の実施状況を事業の実施体制別にみると、別表４０のとおり、委託又は補助事業については評価基準に基づき評価を実施していたものの割合が６０％以上であったのに対し、直轄事業については６．６％にとどまっていた。

ｅ　個々の事業の効果

　個々の専門家派遣事業に係る援助の効果について、今回、会計検査院は、マレーシア、ミクロネシア、マーシャル及びキリバスの４か国に職員を派遣して、我が国の事業実施主体の職員の立会いの下に相手国の協力が得られた範囲内で、相手国側の事業実施責任者等から説明を受けたり、事業現場の状況の確認を行ったりなどした。また、事前に事態を把握するために我が国の事業実施主体を通じて相手国側の事業実施主体に質問票を送付するなどして、協力が得られた範囲内で回答を得たり、相手国側の事業実施主体等の保有している資料で調査上必要なものがある場合に我が国の事業実施主体を通じて入手したりして実態を把握した。その結果、次のとおり、相手国側の事情による部分が大きいものの、計画どおりに事業が進ちょくしていなかったり、事業終了後、事業の一部が自立的に発展していなかったりしている事態が見受けられた。

＜事例２７＞

＜事例２８＞

エ　施設、資機材等の建設・調達、供与等

（ア）　施設、資機材等の建設・調達、供与等の概要

ａ　施設、資機材等の建設・調達

　５省並びに学生支援機構及びジェトロは、技術協力において必要となる施設の建設、資機材等の調達を実施している。これらは、国内又は国外で使用するため、国の施設等機関、学生支援機構及びジェトロ等が研修、調査研究、海外事務所の運営等に必要となる施設の建設、資機材等の調達を行ったり、委託・補助等の相手方である団体等が研修、調査研究、専門家派遣、相手国側への資機材の供与等のために必要となる施設を建設したり、資機材を調達したりなどするものである。
　５省所管の施設の建設及び資機材等の調達について、その全体的な実施状況をみると、表１７及び別表４１のとおりであり、金額比でみると、農林水産省（３４．３％）、学生支援機構（２５．３％）及び経済産業省（２４．５％）が多くなっている（建設・調達金額には、ＯＤＡ事業予算以外の財源を含む場合がある。）。このうち、農林水産省（水産庁）は財団法人海外漁業協力財団（以下「漁業財団」という。）に補助金を交付して相手国側に供与する施設、資機材等を建設・調達するなどしており、学生支援機構は各地にある国際交流会館の施設の改修工事を実施するなどしている。また、経済産業省は、独立行政法人新エネルギー・産業技術総合開発機構（Ｎｅｗ　Ｅｎｅｒｇｙ　ａｎｄ　Ｉｎｄｕｓｔｒｉａｌ　Ｔｅｃｈｎｏｌｏｇｙ　Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ　Ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎ。以下「ＮＥＤＯ」という。）に補助金を交付して開発途上国の研究機関との共同研究等に必要な施設、資機材等を建設・調達するなどしている。
　なお、事業の実施体制別にみると、補助事業で行われているものが、金額比で全体の６４．２％を占めていた。

　調達した施設、資機材等の種類は表１８及び別表４１のとおりである。このうち、調査・研究用機器等は、文部科学省以外の４省において施設等機関や委託・補助等の相手方である団体等が測定・分析機器、施設の修繕用の器具、漁具等を調達しているもので、全体金額の４３．１％を占めている。また、実証プラント設備は、主に経済産業省がＮＥＤＯに補助金を交付してデータの取得、確認等のために、実際のプラント設備より小規模な実証試験用のプラントを建設等しているもので、全体の１５．３％を占めている。なお、その他は、学生支援機構が国際交流会館の改修工事を実施しているものなどである。

　調達した施設、資機材等の使用場所をみると、海外で使用するものは、農林水産省、経済産業省、国土交通省及びジェトロで計５９件、１５億６８７７万余円であり、全体金額の６０．２％を占めている。一方、国内で使用するものは、文部科学省、厚生労働省、経済産業省、学生支援機構及びジェトロで計５９件、１０億３３５９万余円であり、全体の３９．７％となっている。海外で使用するものには、例えば、前記のとおり、農林水産省が漁業財団に補助して行う海外向けの施設、資機材等の建設・調達、経済産業省がＮＥＤＯに補助して行う海外での実証プラントの建設等のほか、国土交通省が南太平洋地域に地殻変動を監視するための機器を設置しているものや、ジェトロが開発途上国等に所在する海外センター・海外事務所で使用する車両を調達したり、事務所等の改修を行ったりしているものなどがある。一方、国内で使用するものには、例えば、厚生労働省の施設等機関が研究用の機器、物品等を調達しているものや、学生支援機構が国際交流会館の改修工事を行っているものなどがある。

ｂ　相手国に対する施設、資機材等の供与等

　上記の海外で使用する施設、資機材等には、我が国の関係者が単独で又は相手国側と共同で使用しているもののほか、事業実施中又は事業終了後に相手国側に供与等したものが１８、１９両年度で農林水産省及び経済産業省において計２１件、８億９７９４万余円ある（別表４１ 参照）。このうち、当初から相手国側に譲渡することを目的として施設、資機材等を建設・調達したもの（以下、このような場合の譲渡を「供与」という。）が、１９件、８億７２４０万余円あり、これは、農林水産省（水産庁）が漁業財団に補助しているものである。同様に、相手国側に貸与することを目的として資機材を調達して、貸与しているものが１件、６５３万円あり、これは、同省（同庁）が社団法人海外水産コンサルタンツ協会に委託することにより、海外に太陽光発電システムを設置して、これを相手国側に貸与しているものである。
　また、当初から譲渡又は貸与することを目的として建設・調達したのではなく、我が国関係者が単独で又は相手国側と共同で調査研究等に使用した後に、相手国側からの要請を受けて、事後的に譲渡したものが１件、１９０１万余円あり、これは、経済産業省のＮＥＤＯに対する補助事業で生じているものである。なお、供与及び貸与も、調査研究、専門家派遣等と合わせて実施されており、供与又は貸与した施設、資機材等の使用方法等について技術指導等が行われている。
　これらのほか、経済産業省（資源エネルギー庁）は、１５年度に、ＪＩＣＡに委託して実施していた資源開発協力基礎調査事業で、Ｘ線解析装置等の機材を相手国に供与していた。なお、現在、同省の事業では資機材等の供与は実施されていない。

（イ）　施設、資機材等の建設・調達、供与等に係る援助の効果

　施設、資機材等の建設・調達、供与等に係る援助の効果について検査したところ、前記の事例６のとおり、ＯＤＡの目的に使用されるものではない研究用機器をＯＤＡ事業予算で調達していたものがあったほか、前記ウ（イ）ｅのとおり、ミクロネシア等に職員を派遣するなどして調査したところ、次のとおり、相手国側の事情による部分が大きいものの、供与した資機材が、供与後に十分利用されていなかったり、故障していたりなどしている事態が見受けられた。

＜事例２９＞

オ　調査研究事業

　５省並びに学生支援機構及びジェトロは、自ら又は他の団体に委託、補助するなどして調査研究事業を実施している。
　５省所管の技術協力における調査研究事業は、開発途上国等において調査や研究を実施し、調査の結果を開発途上国等に提示したり、調査等の成果物である報告書やマニュアル等を国内等で活用したりなどするものである。
　調査研究事業には、我が国の無償資金協力等に結び付く案件を発掘・形成するための案件発掘・形成調査が含まれている。これは、開発途上国は多様な援助の要望を有しているが、それを具体的な案件に取りまとめて、我が国政府に対し正式な援助要請書をもって要請することが必ずしも容易ではないので、案件の発掘や要請書の作成の企画立案段階から専門的技術的な支援を行うことにより、事業の効率化が図られ、質の高いＯＤＡプロジェクトを推進できるとして実施されているものであり、他の援助に結び付くことを直接の目的としている点に特徴がある。
　以下、案件発掘・形成調査以外の調査研究と案件発掘・形成調査とに分けて分析する。

（ア）　調査研究事業（案件発掘・形成調査を除く。）

ａ　調査研究事業の概要

（ａ）　事業費及び平均調査日数等

　５省所管の調査研究事業の１８、１９両年度の実施状況は表１９及び別表４２のとおりであり、主に調査研究を実施しているものは計２０８事業、事業費計１５４億４７９８万余円となっており、これを省等別にみると、事業費比で、経済産業省が最も多く（全体の７１．５％）、次いで農林水産省、厚生労働省の順となっていた。なお、経済産業省の事業費が多いのは、同省が海外開発計画調査事業をＪＩＣＡに委託して実施している調査研究事業が多く含まれているなどのためである。

（ｂ）　事業内容による区分

　調査研究事業を事業内容により区分すると、〔1〕 開発調査、〔2〕 調査研究、〔3〕 海外でのモデル事業・パイロット事業等の実証調査、〔4〕 過去に実施した事業の評価を行うための評価調査、〔5〕 その他に大別できる。
　これにより５省所管の調査研究事業を区分すると、表１９のとおり、調査研究はほとんどの省等が実施している一方、開発調査を実施しているのは農林水産省及び経済産業省となっており、海外での実証調査を実施しているのは農林水産省、経済産業省及び国土交通省となっていた。

（ｃ）　現地調査の人日数

　調査研究事業は、調査員を調査対象国に派遣して現地調査を行うなどして実施されている。海外での現地調査を実施している事業について１事業当たりの調査員の平均派遣人日数をみると、別表４３のとおり、１５人日以内の事業が２９．２％、１５人日を超え３０人日以内が１６．０％、３０人日を超え６０人日以内が２５．４％、６０人日を超えるものが２９．２％となっており、農林水産省及び経済産業省では６０人日超の事業の割合が最も高く、他方、他の３省及び学生支援機構では１５人日以内の事業の割合が最も高くなっていた。

（ｄ）　調査研究の成果の相手国側への移転方法

　調査研究事業には、その成果を我が国において活用することを目的としていて、調査対象国に技術移転をしていないとする事業も別表４４のとおり、全体の４５．６％存在しているが、全体の５４．３％の事業においては、調査研究の成果を何らかの形で相手国側等に移転しているとしている。移転を行っている事業について、その移転方法をみると、次のとおりとなっていた（複数の方法に該当するものがある。）。
〔1〕 　調査結果を調査報告書、マニュアル等の成果物に取りまとめ、相手国側に提供しているもの８２．３％
〔2〕 　調査結果についてセミナー、ワークショップ等を開催して技術移転しているもの４７．７％
〔3〕 　調査結果について専門家を派遣して技術移転しているもの１１．５％
〔4〕 　調査結果を取りまとめるとともに相手国側から研修員を受け入れて技術を移転しているもの７．９％
　このように、調査報告書やマニュアル等の成果物により相手国側に技術移転を図っているものが多くなっている。

ｂ　調査研究事業に係る援助の効果

（ａ）　調査研究の要望の把握

　海外現地調査を実施している調査研究事業について、事業を実施するに当たって調査対象国等の要望をどのように把握しているかという点から、調査研究の対象事業の選定をみると、表２０のとおり、各省等の独自の判断のみによるものが１８２件のうち１０２件（５６．０％）と多くなっている。これらの事業の中には、調査研究の成果を調査対象国に提供することよりも、我が国として活用することのみを目的としているものも含まれるが、相手国の関係機関等からの要請又は協定等ではなく、各省等の独自の判断により事業を実施しているものの割合が高くなっている。

（ｂ）　調査報告書等の相手国側等への提供及び公開

　調査報告書等の調査研究の成果品については、相手国側等に提供するほか、支障のない限り公開することによってその成果を広く利用できるようにすることが望ましい。
　調査報告書等の配布の状況は別表４５のとおりであり、相手国側の関係機関に提供しているものは３４．１％、国際機関に提供しているものは９．６％となっていた（ただし、この母数には、国内のみで調査を実施しており、調査内容も特定の国に係るものではない事業も含んでいる。）。調査報告書等の提供先で最も多いのは事業を所管する各省の省内の関係課等であり、次いで、ＪＩＣＡ等我が国の援助実施機関となっていた。
　調査報告書等の公開の状況は別表４６のとおりであり、何らかの形で公開しているものは７１．６％、公開していないものは２８．３％となっていた。
　公開している場合の公開方法については、国会図書館等に納本することにより公開しているとするものが６７．７％と最も多かった。
　ホームページでの公開については、調査報告書等の全文をホームページで公開しているものは２２．８％、要約を公開しているものは６．０％となっていた。
　ホームページで全く公開していない場合、その理由としてホームページの容量の問題によるとしているものが見受けられた。しかし、一般国民にとっては、特定のテーマについての調査研究が実施された後に、その報告書が存在することを知ることも容易ではないので、特段の支障がない限り、少なくとも調査研究のテーマ及び請求があれば報告書を提供する旨はホームページで公開することが望まれる。

（ｃ）　情報システム及びデータベースの相手国側への提供、公開等

　文部科学省、農林水産省及び国土交通省は、調査研究事業において、情報システム及びデータベース（以下、これらを「システム等」という。）を作成しており、システム等を作成した各省等は、そのシステム等を当該省等又は事業を実施した団体等のホームページに公開して広く一般に利用できるようにしたり、関係者等に対してシステム等を格納した電子媒体を配布したりするなどして事業の成果の普及を図っている。
　１５年度から１９年度までの間に作成されたシステム等は、個人情報を含むなどの理由により公開に適さないとしているものを除くと、文部科学省１件、農林水産省８件、国土交通省１件、計１０件であった。
　上記の１０件について、その作成後の状況は別表４７のとおりであり、相手国側へ提供しているものは３件である。
　システム等の公開状況をみると、７件は省又は事業を実施した団体のホームページにより公開されており、電子媒体の配布によって公開されているものは４件、ホームページによっても電子媒体の配布によっても公開されていないものは１件となっている。
　ホームページにより公開されている７件のシステム等について、公開までに要した期間をみると、そのうち６件は事業終了後１年以内に公開されているのに対し、残る１件は公開までに２年を超える期間を要していた（後記事例３６ 参照）。
　そして、上記１０件のシステム等の２０年３月末時点における運用状況をみると、運用中のものが８件、運用を停止しているものが２件であった。運用を停止している２件のうち、１件が委託事業、１件が補助事業により作成されたものであり、前者は委託事業において調査報告書の作成に利用され、その後は委託者である国において管理されており、試験研究機関等から配布要望がある場合には活用目的を精査し、媒体に格納されたものを配布することとしている。また、後者は補助を受けた団体が作成後数年間運用していたものであり、運用に対する補助が廃止されたことに伴い運用を継続する資金の確保が困難となったため、運用が停止されていた。補助事業の成果物は事業終了後も補助事業者に権利が帰属するものであるが、国等からの補助金を受けて実施した事業である以上、その成果物であるシステム等については、事業終了後も補助事業の目的に沿って継続的に利用されることが望まれる。

（ｄ）　個々の事業の効果

　個々の調査研究事業に係る援助の効果について検査したところ、次のとおり、〔1〕 作成した調査報告書や技術指針の記述・内容が十分とはいえないもの、〔2〕 事業の実施に当たって相手国側の協力が十分に得られていないもの、〔3〕 相手国側に技術移転が十分になされているかなどを十分に検証できない状況となっているもの、〔4〕 システム等の開発内容の一部断念や作成後の公開までに時間を要していたもの、〔5〕 事業を適切かつ効率的に実施していないものなど、援助の効果が必ずしも十分に発現していないと認められる事態が見受けられた。

〔1〕 　作成した調査報告書や技術指針の記述・内容が十分とはいえないもの

＜事例３０＞

＜事例３１＞

〔2〕 　事業の実施に当たって相手国側の協力が十分に得られていないもの

＜事例３２＞

〔3〕 　相手国側に技術移転が十分になされているかなどを十分に検証できない状況となっているもの

＜事例３３＞

＜事例３４＞

〔4〕 　システム等の開発内容の一部断念や作成後の公開までに時間を要しているもの

＜事例３５＞

＜事例３６＞

〔5〕 　事業を適切かつ効率的に実施していないもの

＜事例３７＞

＜事例３８＞

（イ）　案件発掘・形成調査

ａ　実施状況

　外務省が実施する無償資金協力、ＪＩＣＡが実施する技術協力プロジェクト及び国際協力銀行が実施する有償資金協力は、いずれも、開発途上国から正式な援助要請を受けて、その要請書の内容を審査するなどした上で案件の採否が決定される。
　５省のうち文部科学省以外の４省は、これら無償資金協力等に結び付く案件を発掘・形成することを目的として案件発掘・形成調査を実施している。
　案件発掘・形成調査が案件に具体化されるまでには一定の期間を要することから、１０年度から１９年度までの案件発掘・形成調査の実施状況をみると別表４８のとおりであり、厚生労働省２事業、農林水産省９事業、経済産業省４事業、国土交通省２事業、計１７事業となっていた。これらの事業は、それぞれ複数の国に係る複数の案件についての調査を含むものである。

ｂ　実施体制、調査団の構成

　案件発掘・形成調査は、すべて委託・補助等により実施されており、公益性があり中立的であるなどとして、所管の公益法人を実施主体としているものが多くなっていた。なお、経済産業省の４事業のうち２事業はそれぞれＪＩＣＡ及びジェトロ等に委託されているが、ジェトロは、現地調査の実施等をすべて公募によりコンサルタント会社等に再委託していた。また、ＪＩＣＡも、一部の事業については、コンサルタント会社等に再委託していた。
　委託・補助等を受けて事業を実施する各団体等は、調査の実施に当たり、自らの職員のほか、実施団体である公益法人の会員となっているなどのコンサルタント会社等の職員、大学の研究者等の専門家を臨時的に嘱託職員として委嘱するなどし調査を行っている。調査団の構成は、別表４８のとおり、事業を実施する団体の職員（調査等を実施するための臨時的嘱託職員等を除く。）は９．４％にとどまるのに対し、コンサルタント会社等の職員が８３．５％とその大宗を占めていた。また、このうちコンサルタント会社の職員については、１案件に複数のコンサルタント会社から参加していることは少なく、各案件ごとに特定のコンサルタント会社から参加している場合が多かった。

ｃ　案件への具体化

　１０年度から１９年度までの１０年間に実施された案件発掘・形成調査に係る案件が無償資金協力等の我が国の援助として具体化されているかについて、〔1〕 相手国からの正式な援助要請があった案件と、〔2〕 そのうち、更に交換公文の締結等がなされ正式な援助に結び付いた案件に分類して調査したところ別表４９のとおりであり、正式な援助要請があったものは２７．３％、そのうち正式な援助に結び付いたものは２１．９％となっていた。
　これらのうち正式な援助に結び付いたものについて、どのような形態の援助に結び付いているかをみると別表５０のとおりであり、無償資金協力、技術協力、有償資金協力と様々になっており、事業の目的によって特定の形態の援助に結び付いている事業もあれば、同じ事業の結果が多様な形態の援助に結び付いている事業もあった。
　正式な援助に結び付いたものの率が最も高いのは、経済産業省がＪＩＣＡに委託し主に開発調査の案件の発掘を行っている海外開発計画調査事業であり、その率は９７．２％となっていた。一方、正式な援助に結び付いたものがまだなかったり、低い率にとどまったりしている事業も見受けられた。
　ただし、案件発掘・形成調査を実施した後、当該案件について相手国から正式な援助要請がなされたり、正式な援助として具体化されたりするまでには、ある程度の期間を要し、また、無償資金協力、有償資金協力等事業の種類によってそれに要する期間も異なるため、各事業の結果の違いを単純に比較することはできない。また、これらのほかにも、調査結果の一部を取り込んで別の形での案件が形成されたり、我が国以外の援助実施機関による案件の形成に活かされたりしていることもあり得るので、それらの場合も相手国の開発に資するという意味で一定の効果は認め得るところである。
　案件発掘・形成調査は必ずしも案件に具体化することのみを目的とするわけではなく、また、調査結果を踏まえ、相手国が我が国に援助の要請を行うかどうかは相手国側の事情によるところも大きいが、各省においては、案件発掘・形成調査を実施する場合は、案件に具体化する割合の向上に引き続き努めることが望まれる。

カ　その他の事業

　５省における技術協力事業としては、前記のアからオ以外にも、国際会議の開催、海外からの要人や視察団等の受入れ、国際機関への拠出等の事業も実施されている。また、技術協力に係るＯＤＡ事業予算は各種事務経費にも使用されている。
　これらの中には、厚生労働省において、日本人が立候補した１８年の世界保健機関（ＷＨＯ）の事務局長選挙や国際保健分野の開発援助等に関する意見交換のための費用（４２２万余円）を政府開発援助庁費から支出しているものもあった。

（３）　援助の効果についての評価の状況

ア　ＯＤＡ事業の評価に関する規定等

　ＯＤＡ大綱では、ＯＤＡの効果的実施のために必要な事項として、評価の充実が掲げられている。この中では、事前から中間、事後と一貫した評価及び政策、プログラム、プロジェクトを対象とした評価を実施すること、ＯＤＡの成果を測定・分析して、客観的に判断すべく、専門的知識を有する第三者による評価を充実させるとともに政府自身による政策評価を実施すること、また、評価結果をその後のＯＤＡ政策の立案及び効率的・効果的な実施に反映させることがうたわれている。
　５省、独立行政法人等におけるＯＤＡ事業の評価には、次のように様々なものがある。

（ア）　行政機関が行う政策の評価に関する法律に基づく評価

　「行政機関が行う政策の評価に関する法律」（平成１３年法律第８６号。以下「政策評価法」という。）においては、行政機関は、その所掌に係る政策について、適時にその政策効果を把握し、これを基礎として、必要性、効率性又は有効性の観点その他当該政策の特性に応じて必要な観点から自ら評価するとともに、その評価の結果を当該政策に適切に反映させなければならないとされている。そして、各行政機関の長は、３年以上５年以下の期間ごとに政策評価に関する基本計画（以下「政策評価基本計画」という。）を定め、その中で、事前評価の実施に関する事項や、計画期間内において事後評価の対象としようとする政策その他事後評価の実施に関する事項等を定めることとされている。そして、この事後評価の対象とする政策としては、当該行政機関がその任務を達成するために社会経済情勢等に応じて実現すべき主要な行政目的に係る政策とされており、行政機関の長は、１年ごとに、事後評価の実施に関する計画を定め、その中で、計画期間内において事後評価の対象としようとする政策等を定めることとされている。
　そして、政策評価法を受けて定められた「政策評価に関する標準的ガイドライン」（平成１３年１月１５日政策評価各府省連絡会議了承。以下「ガイドライン」という。）では、事業評価の実施に当たっては、既に評価に関する一定の取組がなされているＯＤＡ事業については、既存の評価の取組を踏まえつつ、評価内容の充実、評価の透明性の向上など評価の取組の一層の改善・充実を図ることとされている。

（イ）　独立行政法人通則法に基づく評価

　独立行政法人等は、独立行政法人通則法（平成１１年法律第１０３号。以下「通則法」という。国立大学法人法（平成１５年法律第１１２号）又は日本私立学校振興・共済事業団法（平成９年法律第４８号）により準用される場合を含む。以下同じ。）に基づき、３年以上５年以下の期間を対象として主務大臣から当該独立行政法人等に示される中期目標及び中期目標を達成するため当該独立行政法人等が作成し主務大臣の許可を受けた中期計画により業務を実施している。
　そして、独立行政法人等は、中期計画に基づいて実施する事業について、外部評価として、各省に置かれた独立行政法人評価委員会（以下「評価委員会」という。）による評価を受けている。
　さらに、その評価結果は総務省に置かれた政策評価・独立行政法人評価委員会による評価を受けることとなっている。

（ウ）　ＯＤＡ事業の評価

　上記のように５省については政策評価法、独立行政法人等については通則法に評価についての定めがあり、これらがＯＤＡ事業についても適用されることになる。このように、原則として、ＯＤＡ事業について法令上の特別な規定が設けられているわけではなく、ＯＤＡ事業についても政策又は業務一般に係る規定に基づき評価が実施されることになる。
　なお、政策評価法では、一定の要件に該当するＯＤＡを実施することを目的とする政策を決定しようとするときは、事前評価を行わなければならないとされているが、この要件としては一定金額以上の無償資金協力又は有償資金協力であることなどとされているので、技術協力についてはこの規定は適用されない。
　さらに、各省、独立行政法人等においては、これらの法律に基づく評価以外にも、ＯＤＡ事業について評価を実施している場合がある。

（エ）　公益法人等の団体における評価

　国、独立行政法人等から委託・補助等を受けて技術協力を実施している公益法人等の団体については、評価の実施について法令上の定めは設けられていない。

イ　評価の実施状況

　５省所管の技術協力に係る援助の効果について、各省等における１７、１８両年度の評価の実施状況等は別表５１のとおりであり、各省、独立行政法人等及び受託者・補助団体等である団体がそれぞれどのような評価を実施しているかについてみると、次のような状況となっていた。

（ア）　５省

ａ　政策評価法に基づく評価の実施状況

（ａ）　評価の実施の有無

　国土交通省以外の４省は、技術協力事業全般を政策評価法に基づく評価の対象として選定し、評価を実施していた。
　国土交通省は、従来、一部を除き、技術協力事業を政策評価の対象として選定していなかったが、１９年８月に改正した政策評価基本計画において、政策評価体系の見直しを行って、同省の主要な政策を網羅的に政策評価の対象とすることとし、新たに「国際協力、連携等を推進する」という事項により技術協力全般を政策評価の対象とすることになった。

（ｂ）　評価の単位

　ガイドラインによれば、政策評価の対象としての政策は、一般的に次のように区分されている。
〔1〕 　「政策（狭義）」：特定の行政課題に対応するための基本的な方針の実現を目的とする行政活動の大きなまとまり
〔2〕 　「施策」：〔1〕 の「基本的な方針」に基づく具体的な方針の実現を目的とする行政活動のまとまりであり、〔1〕 を実現するための具体的な方策や対策ととらえられるもの
〔3〕 　「事務事業」：〔2〕 の「具体的な方策や対策」を具体化するための個々の行政手段としての事務及び事業であり、行政活動の基礎的な単位となるもの
　そして、これらは、一般的に、相互に目的と手段の関係を保ちながら、全体として一つの政策体系を形成しているものととらえることができるとされている。
　そこで、５省が実施している技術協力についての政策評価について、評価の対象とされた政策を上記の「政策（狭義）」、「施策」、「事務事業」、「事務事業」の一部となる「個別事業」及びこれらのいずれにも該当しない「その他」の５区分に分類すると、別表５２のとおりであり、「施策」を評価の対象としているものが最も多く、次いで、「個別事業」となっていた。
　このように、技術協力事業以外の事業等も含めた包括的な施策を単位として評価を行っており、その施策の一部として技術協力事業も含まれているという場合が最も多くなっている。
　これに対して、「事務事業」又は「個別事業」を対象として評価を実施しているものとしては、次のようなものが見受けられた。
〔1〕 　文部科学省は、留学生に係る事業について、事業の規模が大きく、更に拡充が図られていることもあり、当該事業単独で、毎年、評価の対象としていた。
〔2〕 　厚生労働省は、施策の目標について指標を設定し、定期的、継続的に測定するモニタリングを行っており、個別の技術協力事業もそのモニタリングの対象としていた。
〔3〕 　農林水産省は、技術協力の事業ごとに評価を実施し、それを統合して政策分野全体としての評価としていた。
〔4〕 　経済産業省は、技術協力事業が予算上の新規事項として実施される場合（一定金額以上のものに限る。）、当該技術協力事業を取り出して評価を実施していた。

（ｃ）　評価の時期・段階

　評価の時期・段階としては、政策の実施前に行う「事前の評価」（以下「事前評価」という。）、政策の実施途上において行う「途中（中間）の評価」（以下「中間評価」という。）及び政策の一定期間実施後や実施終了後に行う「事後の評価」（以下「事後評価」という。）があり、それぞれ次のような意義があるとされている。
〔1〕 　事前評価は、政策の採択や実施の可否を検討したり、複数の政策代替案の中から適切な政策を選択したりする上で有用な情報を提供できる。
〔2〕 　中間評価は、政策の進ちょく状況や達成状況を把握することによって政策の的確・着実な実施の推進のための情報や社会経済情勢の変化を踏まえた改善・見直しのための判断情報を提供できる。
〔3〕 　事後評価は、政策の効果に関し、実際の情報・データ等を用いて実証的に評価を行うことができ、政策の改善・見直しや新たな政策の企画立案及びそれに基づく実施に反映させるための情報を提供できる。
　また、このうち事後評価は、政策の実施の終了後に行う終了時評価と終了後ある程度の期間を経過した後に行う事後評価（狭義）とに更に区分することができ、政策の効果の発現等に一定の期間を要する場合は事後評価（狭義）が有用であると考えられる。
　５省における技術協力事業に係る政策評価の実施時期は、表２１のとおりである。

　事前評価については、文部科学省と経済産業省が実施している。文部科学省は、翌年度における新規・拡充事業のうち、社会的影響が大きいもの又は予算規模の大きいものを対象として事前評価を実施していて、技術協力としては、留学生に係る事業等を事前評価の対象としている。
　また、経済産業省は、一般会計又は特別会計予算をはじめ財政資金を使う施策全般について事前評価を行うとしており、技術協力を含めた施策の評価を実施している。そして、前記（ｂ）のとおり、新規事項については、技術協力の事業ごとに事前評価を実施している。
　なお、厚生労働省、農林水産省及び国土交通省は、各省の政策評価基本計画の中で技術協力を事前評価の実施対象に含めていないとして、事前評価は実施していなかった。
　中間評価及び終了時評価については、厚生労働省、農林水産本省、林野庁及び国土交通省が実施していた。
　事後評価（狭義）については、文部科学省、厚生労働省、水産庁及び経済産業省が実施していた。このうち、例えば文部科学省は、前年度に取り組んだ政策を対象として事後評価を実施していた。また、経済産業省は、事前評価を実施した各施策につき３年から５年後に事後評価を実施していた。
　さらに、各段階での評価が行われた事業数でみると別表５３のとおりであり、事前評価２２事業、中間評価９事業、終了時評価４８事業、事後評価（狭義）３３事業となっており、終了時評価又は事後評価（狭義）の対象とされた事業が多く、中間評価の対象とされた事業は比較的少なくなっていた。

（ｄ）　評価の観点等

　政策評価法では、評価の観点として、必要性、効率性及び有効性が例示されており、ガイドラインでは、このほか、公平性及び優先性が挙げられている。また、ＤＡＣは、ＯＤＡ事業に関する評価の原則として、「評価５項目」（妥当性、有効性、効率性、インパクト及び自立発展性）を示している。
　５省が実施している技術協力についての評価における評価の観点は別表５４のとおりであり、多くの評価において、有効性、効率性、妥当性及びインパクトが評価の観点とされていた。一方、必要性や自立発展性を評価の観点としている割合は他の項目に比べて低く、特に自立発展性の観点からの評価を実施しているのは農林水産省のみであった。

（ｅ）　評価の手法

　技術協力は、無償資金協力、有償資金協力等で大規模な産業基盤を整備するものなどとは異なり、人材育成等のいわゆるソフト面に関わるものが多いことから、効果を目に見える形で表わしにくいといった事情があり、評価の測定には困難な面がある。
　各省は、技術協力の効果を評価するため、研修生等の人数等客観的に把握できる指標のほか、技術指導の対象者等の事業関係者に対してアンケート調査を実施して評価を行うなどしている。特に、農林水産省（農林水産本省及び林野庁）は、アンケート調査を広く利用しており、各事業について技術指導の対象者等にアンケートを行うなどしている。また、一部の省は、評価手法の検討自体を外部に委託して実施するなどしている。
　前記のように政策評価は行政機関自らが行うものであり、評価の客観性、透明性を担保するためには、客観的な指標を設定して評価を行うことが有用であると考えられる。
　５省において客観性のある数値目標を設定して評価を行っていたのは、別表５５のとおり、評価を実施した９１事業のうち３７事業となっていた。これを省別にみると、経済産業省では１６事業、農林水産省では１１事業、厚生労働省では９事業、文部科学省では１事業となっており、国土交通省では該当例はなかった。
　このうち、経済産業省は、事前評価で具体的な数値目標を設定した上、事後評価においてその達成度を具体的な数値によって判定するなど事前評価と事後評価とを連携させて客観的な目標により評価を実施するなどしていた。
　農林水産省（水産庁）は、技術協力事業そのものの評価ではないが、技術協力の実施により我が国漁業の安定的発展に資することを目的としていることから、事業から得られた結果として、上位目標である漁業協定締結数、管理対象魚種数等数値化された目標について、それがどの程度達成されたかを数値により評価するなどしていた。
　厚生労働省は、研修事業における研修生の数等を数値により評価するなどしていた。
　また、事業関係者にアンケート調査を行う場合に、５段階評価等の数値による評価の項目を設けているものが多く見受けられた。これは、回答者の主観的評価を定量化したものであるが、数値化することにより一定の客観性を持たせようとしているものとみることもできる。
　このような主観的評価を定量化した数値目標により評価を行っていたのは、別表５５のとおりであり、評価を実施した９１事業のうち５６事業となっていた。これを省別にみると、農林水産省では４６事業、経済産業省では７事業、厚生労働省では２事業、文部科学省では１事業となっており、国土交通省では該当例はなかった。
　農林水産省においてこのような目標により評価を行っている事業が多いのは、前記のとおり、農林水産本省及び林野庁がアンケート調査を広く活用しており、その中でこのような数値化した評価項目を設けているためである。

ｂ　政策評価法に基づく評価以外の評価の実施状況

（ａ）　評価の実施の有無

　５省のうち、文部科学省及び厚生労働省は政策評価法に基づく評価以外の評価を実施していたが、他の３省は実施していなかった。
　文部科学省は、国際教育交流の推進等の事業について、事業の質を高めるためには、実施案件ごとの事業評価を行うことが適当であるとの外部有識者の意見を受けて、政策評価以外の評価を実施していた。厚生労働省は、国立高度専門医療センター特別会計及び労働保険特別会計の予算を財源の全部又は一部として実施している技術協力事業について、事業の見直しなどのため、政策評価以外の評価を実施していた。

（ｂ）　評価の単位及び内部・外部評価等

　文部科学省、厚生労働省ともに、個別事業ごとに評価を実施していた。そして、文部科学省は、外部有識者、教育協力に関係する機関の代表等を委員とする評価委員会を構成し、外部評価として評価を実施しており、厚生労働省は内部評価を実施するとともに、外部有識者を委員とする外部評価委員会を開催して外部評価も実施していた。また、文部科学省は評価の基準を有していたが、厚生労働省は評価の基準を有していなかった。

（イ）　独立行政法人等（通則法に基づく評価）

　ＯＤＡ運営費交付金を財源として技術協力を実施している学生支援機構及びジェトロは、通則法に基づき、評価委員会等による外部評価を受けている。
　評価の単位については、いずれも通則法に基づき、当該事業年度における業務の実績の全体について総合的に評定をして行われている。評価の観点についてみると、学生支援機構は必要性、妥当性、有効性、効率性の観点からの評価を受けており、ジェトロは中期計画・年度計画で定められた指標及び年度内業績目標の達成度からの観点から評価を受けていた。
　評価の手法については、学生支援機構は一部について数値目標を設定して評価を受けており、ジェトロはほとんどの事業について数値目標を設定して評価を受けていた。
　また、前記のとおり、独立行政法人等においては、技術協力を実施するに当たり、ＯＤＡ運営費交付金を財源として実施する場合のほか、国又は他の独立行政法人から委託・補助等を受けて実施する場合があり、これらについても、それが当該法人の中期計画に取り込まれている場合には、通則法に基づく評価の対象とされることとなる。
　独立行政法人が実施する評価のうち、通則法に基づく評価以外のものについては、次の（ウ）において、他の団体とともに取り上げる。

（ウ）　独立行政法人（通則法に基づく評価以外の評価）及び公益法人等の団体

ａ　評価の実施状況

　国又は独立行政法人から委託・補助等を受けて技術協力を実施している独立行政法人及び公益法人等の団体では、独立行政法人において通則法の適用がある場合の評価委員会等による評価を除き、評価の実施を義務付ける法令がないことなどから、団体独自の評価を実施していないものも多いが、別表５６のとおり、１３団体において独自の評価が実施されていた。これを独立行政法人と公益法人等の団体別にみると、次のとおりである。
（ａ）　独立行政法人
　１７、１８両年度に５省から委託・補助等を受けている独立行政法人等のうち、国立大学法人及び私学事業団を除く１１独立行政法人についてみると、独立行政法人緑資源機構（以下「緑資源機構」という。２０年４月に廃止）、ＮＥＤＯ、ジェトロ、独立行政法人石油天然ガス・金属鉱物資源機構（Ｊａｐａｎ　Ｏｉｌ，Ｇａｓ　ａｎｄ　Ｍｅｔａｌｓ　Ｎａｔｉｏｎａｌ　Ｃｏｒｐｏｒａｔｉｏｎ。以下「ＪＯＧＭＥＣ」という。）及びＪＩＣＡの５法人が独自に評価を実施していた。
（ｂ）　公益法人等
　公益法人等は、民間団体であり、評価の実施を義務付ける法令等は全く無い。このため、評価を実施していない団体が多いが、１７、１８両年度に５省から委託・補助等を受けている公益法人等の団体のうち財団法人ユネスコ・アジア文化センター、財団法人日本体育協会、中央職業能力開発協会、漁業財団、社団法人国際農業者交流協会、財団法人海外技術者研修協会、財団法人海外貿易開発協会及び社団法人海外運輸協力協会の８団体は、自主的に事業別の評価を実施していた。

ｂ　評価の時期・段階

　評価を実施している場合の評価の時期・段階は、別表５７のとおりであり、終了時評価、事後評価（狭義）又は事前評価を実施している団体が多く、中間評価を実施している団体は比較的少なかった。
　なお、事後評価（狭義）を実施している事業についてその実施時期をみると、事業終了後平均１１．０か月後となっていた。

ｃ　外部評価の活用

　団体独自の評価を実施している１３団体のうち、外部評価を活用しているものは、別表５８のとおりであり、団体数で７６．９％となっていた。
　また、外部評価を活用している団体については、終了時評価で外部評価を実施している団体が多く、次いで事後評価（狭義）となっていた。

ｄ　評価の観点等

　評価の観点等については、別表５９のとおり、ＤＡＣの評価５項目等を準用して評価を実施しているものが多くなっており、団体間で特段の差異は見受けられなかった。

ｅ　評価の手法

　客観性のある数値目標を設定して評価を実施していたのは、１３団体のうち社団法人海外運輸協力協会のみであった。アンケート調査等において数値化した評価を実施していたのも緑資源機構及び財団法人海外技術者研修協会の２団体にとどまっていた。

ウ　評価結果の公開状況

　各省が政策評価法に基づいて実施した評価及び独立行政法人が通則法に基づいて受けた評価委員会等による評価の結果については、それぞれの法律に基づき公開されていた。
　また、これらの一部についてはＯＤＡ白書等でも紹介されているほか、外務省がとりまとめている経済協力評価報告書においても、１４年度以降掲載されている。
　一方、文部科学省及び厚生労働省が実施している政策評価法に基づく評価以外の評価については、厚生労働省は、内部評価の結果については公開していたが、外部評価の結果については公開していなかった。また、文部科学省は、評価（外部評価）の結果を公開していなかった。
　また、委託・補助等を受けて技術協力を実施している独立行政法人及び公益法人等の団体が実施した評価（通則法に基づく評価以外の評価）のうち内部評価については、別表６０のとおり、団体数でみると公開していないものが６９．２％となっていた。公開されていないものの中には、例えば、ＪＯＧＭＥＣが、資源開発に関する一部の調査について、調査した事実が明らかになるだけで資源が存在する可能性がある地域が明らかになるので公開しないとしているように、公開することにより支障を来すおそれがあるとしているもののほか、内部での活用を目的としたものであるとしているものなどが見受けられた。
　なお、漁業財団は、外部評価については以前から公開していたが、内部評価については我が国と相手国との漁業協力関係等を評価項目の一部としており、評価書の中で我が国と相手国政府との漁業交渉等に関する詳細が記述されているため公開すると支障を来すおそれがあるとして、従来、評価結果を公開していなかった。しかし、情報公開を促進するため、記述を工夫するなどして、１９年度以降に実施した内部評価について２０年７月から公開することとした。

エ　ＪＩＣＡにおける評価

　ＪＩＣＡは、政策評価法や通則法の制定前からＯＤＡ事業の評価について取り組んできている。そこで、ＪＩＣＡにおける評価の概況を参考に示すと次のとおりである。

ａ　評価の実施状況

　ＪＩＣＡは、ＪＩＣＡにおける事業評価の実施方針と実施方法とを取りまとめたものとして「ＪＩＣＡ事業評価ガイドライン」を策定しており、これに基づいて評価を実施している。そして、「プログラム・レベル」の評価として、特定の開発課題や共通の目標に関連した複数のプロジェクトを総合的に評価したり、特定の協力形態の事業を横断的に取り上げて評価対象としたりしている。また、「プロジェクト・レベル」の評価として、個別のプロジェクトごとに、事前評価、中間評価（協力期間が３年以上の案件に限る。）、終了時評価、事後評価と継続的に評価を実施している。
　ただし、案件の規模が一定金額（１７年６月以前は１億円、１７年７月以降は２億円）未満のもの（以下「小規模案件」という。）については、簡易型の評価によることとしており、事後評価（狭義）は基本的に実施しないほか、事前評価、中間評価及び終了時評価は簡易な手法を適用するなどしている。
　また、ＪＩＣＡは、各省、他の独立行政法人等から受託して実施している事業についても、自らの事業と同様に評価を実施している。
　なお、「政策（狭義）」レベルの評価は外務省によって実施されている。

ｂ　評価の観点等

　ＪＩＣＡは、ＪＩＣＡ事業評価ガイドラインに基づき、ＤＡＣの評価５項目を評価の基準としている。ただし、小規模案件の評価について、事前評価においては、妥当性の観点からの評価のみを行うこととしており、また中間評価及び終了時評価においては、ＤＡＣの評価５項目のうち妥当性、有効性及び効率性の観点から最低限の評価を行うものとし、自立発展性及びインパクトは必要に応じて評価するとしている。

ｃ　評価結果の公開

　ＪＩＣＡは、評価結果を原則としてホームページで公開しているが、小規模案件については公開していない。

ｄ　５省の場合との対比

　これらに対し、５省においては、ＪＩＣＡのようなプロジェクト単位での評価や継続的な評価を実施しているものは必ずしも多くない。このことについて、５省は、〔1〕 各省の実施する技術協力の事業は、ＪＩＣＡが実施するものに比べて金額の面でも事業期間の面でも規模が小さいものが多いこと、〔2〕 各省においては評価の実施に充てることのできる人的・財政的な資源に限りがあることなどによるとしている。
　実際、ＪＩＣＡも、前記のとおり、小規模案件については簡易型の評価によるとしていたり、協力期間が３年未満の案件については中間評価は実施しないとしたりしているところである。
　このように、５省の場合とＪＩＣＡの場合とで事情が異なるところはあるが、ＪＩＣＡはＯＤＡ事業の評価について以前からの取組実績を有していることから、各省等が技術協力の評価を実施するに当たっては、ＪＩＣＡの知見等も活用して充実したものとなるよう努めることが望まれる。

オ　実施した個々の評価の内容

（ア）　評価結果について誤解を生じさせるおそれがあるもの

　５省、独立行政法人等が実施した個々の評価の内容について検査したところ、次のとおり、評価指標としたアンケート調査における選択肢等が前年度と変更されているのに、そのことを明確に説明しておらず、評価結果について誤解を生じさせるおそれがあると認められる事態が見受けられた。

＜事例３９＞

（イ）　特別会計で実施される技術協力についての評価

　前記のとおり、５省所管の技術協力のうち、文部科学省（１５年度のみ）及び厚生労働省には、特別会計の予算を財源として事業を行っているものがある（別表６１参照） 。
　このように、特別会計予算を財源として事業を実施する場合、その事業は当該特別会計の設置目的に合致したものであることが必要である。
　例えば、厚生労働省は、労働保険特別会計雇用勘定により雇用保険二事業（１８年度以前は三事業）を行っており、これらは事業主の納付した保険料を財源にしている。これは、雇用上の諸問題を解決することが事業主にも一定の利益をもたらすと考えられることなどによるとされている。
　このことから、同勘定により実施される技術協力も雇用保険二事業の一つと位置付けられており、事業主の納付した保険料を財源として実施されることから、事業実施に当たっては、財源を負担する事業主へのひ益についても留意することが必要であり、したがって、当該事業の評価を行うに当たっても、開発途上国の経済・社会の発展等のＯＤＡとして達成するべき目標に加えて、事業主へのひ益など特別会計設置の趣旨・目的への適合性についても評価することが必要となる。
　同勘定により実施されている技術協力の評価について、次のとおり、特別会計の設置目的の面からの評価についてより分かりやすい評価指標とすることが必要であると認められる事態が見受けられた。

＜事例４０＞