第6　各省庁が所管する政府開発援助（技術協力）の実施状況について（外務省が所管する技術協力を除く。）

我が国は、国際社会の平和と発展に貢献し、これを通じて我が国の安全と繁栄の確保に資することを目的として、政府開発援助（以下「ODA」という。）を実施している。ODAは、経済協力開発機構（以下「OECD」という。）の開発援助に関する事柄を取り扱う開発援助委員会（以下「DAC」という。）が作成する援助受取国・地域のリストに掲載された開発途上国・地域（以下「開発途上国」という。）への贈与及び貸付けのうち次の3つの要件を満たすものである。

• ①　公的機関によって供与されるものであること
• ②　開発途上国の経済開発や福祉の向上に寄与することを主たる目的としていること
• ③　有償資金協力については、緩和された供与条件のもの（グラント・エレメント（注1）が25％以上）であること

（注1）

グラント・エレメント　　援助条件の緩やかさを示す指標。商業条件（金利10％と仮定）の借款をグラント・エレメント0％とし、条件（金利、返済期間及び据置期間）が緩和されるに従ってグラント・エレメントは高くなり、贈与の場合は100％となる。

平成4年6月に、ODAの理念（目的、方針及び重点）、援助実施の原則等を定めるものとして、政府開発援助大綱（以下「ODA大綱」という。）が閣議決定された。そして、ODA大綱は、その後の国際情勢の変化等を踏まえた見直しが行われ、ODAの戦略性、機動性、透明性、効率性を高めるとともに、幅広い国民参加を促進し、我が国のODAに対する内外の理解を深めるために、15年8月に「政府開発援助大綱の改定について」が閣議決定されている。政府は、ODA政策の枠組みとして、このODA大綱の下、政府開発援助に関する中期政策、国別援助方針、事業展開計画等を策定しており、ODA大綱を頂点としたODA政策の一貫性を確保することとしている。

22年6月に、外務省は、「ODAのあり方に関する検討　最終とりまとめ」（以下「ODAのあり方に関する検討」という。）を取りまとめて発表しており、これからのODAには、より戦略的、効果的な援助の実施、国民の強力な理解と支持等が必要であるとして、ODAを中核とする我が国の開発協力の理念を「開かれた国益の増進―世界の人々とともに生き、平和と繁栄をつくる―」と提示し、この理念の背景にある基本的考え方として、開発途上国への援助は、「決して先進国から途上国への「慈善活動」ではなく、我が国を含む世界の共同利益追求のための「手段」である」などとしている。

また、政府は、25年6月に、「日本再興戦略」を閣議決定している。この中で、ODAについては、開発途上国の開発に貢献すると同時にその成長を取り込むことで日本経済の活性化にもつなげるべく、経済分野での国際展開支援にODAを積極的、戦略的に活用することなどとしている。

そして、現在のODA大綱は、15年8月に改定されたものであるが、改定後に様々な国際情勢の変化が生じていること、「日本再興戦略」等によりODAの更なる積極的、戦略的活用に係る要請がなされていることなどを踏まえて、政府は、26年3月に、ODA大綱の見直しを行うことを決定し、26年中を目途に閣議決定を行う予定としている。

DACは、OECDの委員会の一つであり、開発途上国に対する援助の量的拡大とその効率化を図ること、加盟国の援助の量と質について定期的に相互検討を行うことなどを目的としている。そして、DACは、毎年、各国から報告された援助実績を取りまとめて、開発協力報告書（以下「DAC報告」という。）として発表している。このDAC報告は、暦年による集計となっていて、開発協力の国際的動向と加盟国の活動概要の報告等が公表されており、DAC加盟国の国際貢献の度合いを測る指標の一つとなっている。

我が国においては、DACへの報告に当たり、公的機関により供与されたODAを把握するために、外務省が各府省庁、都道府県等に対して、「我が国の経済協力実績集計にかかる協力依頼について」（以下「集計依頼文書」という。）により、DAC報告の基礎となるODA事業の実績額、事業概要、対象地域、国等の報告を依頼している。そして、同省は、各府省庁等から提出された資料（以下「DAC基礎資料」という。）と同省におけるODA事業の実績額等の資料とを取りまとめて、我が国の援助実績としてDACに報告している。

ODAのうち、二国間援助である技術協力は、開発途上国の経済及び社会の開発の担い手となる人材を育成するために、我が国の有する技術、技能及び知識を開発途上国に移転し、あるいは、その国の実情に合った適切な技術等の開発や改良を支援するとともに、技術水準の向上、制度・組織の確立・整備等に寄与する援助形態である。

我が国政府が主体となって行っている技術協力の態様としては、留学生受入、研修生受入、専門家派遣、機材供与、調査研究、会議開催支援等がある。

この技術協力は、外務省（実施主体は独立行政法人国際協力機構（以下「JICA」という。）等）に、警察庁、金融庁、総務省、法務省、財務省、文部科学省、厚生労働省、農林水産省、経済産業省、国土交通省及び環境省の計11省庁を加えた合計12省庁において、それぞれの所掌事務に係る国際協力として実施されている。

政府全体の一般会計のODAに係る当初予算は、11年度から25年度まで、14年連続の減額となっており、また、国際的にみても、DAC加盟国のODA実績で、2007年（平成19年）から2012年（平成24年）までは5位にとどまっている。しかし、25年度の一般会計のODAに係る当初予算は、政府全体で5572億余円が計上されており、依然として多額かつ重要なものとなっている。このような状況を勘案すると、ODAについて、国民の理解を深めつつ、限られた予算の中で更に戦略的、効果的、効率的な実施等を図っていくことが重要となる。

また、技術協力については、前記のとおり、12省庁において実施されているが、その予算の大部分は外務省が所管しており、本院は、外務省、JICA等が技術協力も含めて行っているODA事業全体について、毎年重点を置いて検査を実施している。そのような中で、本院は、20年1月に、参議院から、文部科学省、厚生労働省、農林水産省、経済産業省及び国土交通省の計5省（以下「5省」という。）所管の技術協力の実施状況等について会計検査を行い、その結果を報告するよう要請を受けた。そして、同年10月に、検査の結果を参議院に報告しているところであるが、この報告から既に5年以上が経過し、5省には含まれなかった環境省の技術協力の予算規模が拡大するなど、技術協力をめぐる各種状況は大きく変化してきている。

さらに、前記のとおり、「ODAのあり方に関する検討」や「日本再興戦略」により、今後のODAについての方針等が示されており、26年中を目途にODA大綱の見直しが行われる予定となっている。

そこで、今回、検査の対象を5省から11省庁に広げて、11省庁が実施している技術協力について、合規性、経済性、有効性等の観点から、次のような点に着眼して各省庁横断的に検査を実施した。

ア　11省庁の技術協力に係る予算額、決算額は、どのように推移しているか。また、技術協力による事業の実施状況はどのようになっているか。

イ　11省庁が技術協力に係る予算により実施した事業は、適切に前記のDAC報告に計上される対象となっているか。また、11省庁が技術協力に係る予算以外の予算により実施した事業の中に、ODAの要件を満たしていて、DAC報告の対象に計上することができるものはないか。

ウ　11省庁が実施している技術協力は、ODA大綱等に基づき、計画的に実施されているか。また、実施した技術協力の内容、援助の効果等について、適切な情報の発信が行われているか。

エ　技術協力に係る契約その他の会計経理等は適切に行われているか。また、委託、補助等の相手方において当該技術協力に係る会計経理等は適切に行われているか。

11省庁（警察庁、金融庁、総務省、法務省、財務省、文部科学省、厚生労働省、農林水産省、経済産業省、国土交通省及び環境省（各省庁には各省庁の外局等を含む。））が21年度から25年度までの間に実施した技術協力に係る事業（以下「技術協力事業」という。）を対象として検査を実施した。

検査に当たっては、11省庁から調書を徴して、これらの調査、分析等を行うとともに、11省庁及び委託、補助等を受けるなどして技術協力事業を実施している21法人に赴くなどして会計実地検査を行った。また、11省庁所管の事業を実施しているものではないが、DACへの報告、事業展開計画の取りまとめなどを行っている外務省においても会計実地検査を行った。

我が国のODAは、一般会計予算のほか、特別会計予算、出資・拠出国債、財政投融資等によって賄われているが、このうち技術協力については、一般会計予算及び特別会計予算を財源として実施されている（以下、技術協力の財源となる一般会計予算及び特別会計予算を合わせて「技術協力事業予算」という。）。また、一般会計予算におけるODAに係る予算の目の名称には「政府開発援助」という冠が付されているが、特別会計予算においてはこのような冠は付されていない。外務省は、技術協力事業予算を含むODAに係る予算を把握するために、各省庁に作業依頼を行い報告を求めており、この際に各省庁がODAに該当するか否かを判断する基準としてDACによるODAの要件を示している。したがって、特別会計予算については、この作業依頼に対して、各省庁がODAに該当するとして外務省に報告したものが、技術協力事業予算となっている。

21年度から25年度までの間の11省庁における技術協力事業予算の推移についてみると、表1のとおり、21年度の942億余円に対して、25年度は722億余円となっており、全体として2割強の減少となっている。会計別にみると、一般会計予算は、21年度の773億余円に対して、25年度は452億余円となっており、4割強の減少となっている。一方で、特別会計予算は、21年度の168億余円に対して、25年度は269億余円となっており、約6割の増加となっている。これは、経済産業省及び環境省所管のエネルギー対策特別会計の技術協力事業予算が増加したことによるものである。また、同期間の決算額は、計3364億余円となっている。

表1　11省庁における技術協力事業予算の推移（平成21年度～25年度）

（単位：百万円）

省庁名	会計名	区分	平成21年度	22年度	23年度	24年度	25年度	計	省庁別予算額の構成比
警察庁	一般会計	予算額	29	27	14	12	12	96	0.03％
金融庁	一般会計	予算額	49	21	19	17	16	123	0.03％
総務省	一般会計	予算額	207	204	169	161	157	901	0.25％
法務省	一般会計	予算額	236	228	134	161	157	917	0.25％
財務省	一般会計	予算額	717	614	541	485	482	2,841	0.78％
文部科学省	一般会計	予算額	45,339	32,784	28,461	27,447	26,998	161,022	44.37％
厚生労働省	一般会計	予算額	1,068	833	774	717	654	4,049	／
	労働保険特別会計	予算額	677	642	566	556	541	2,984	／
	計	予算額	1,746	1,476	1,341	1,274	1,196	7,034	1.94％
農林水産省	一般会計	予算額	2,099	1,940	1,656	1,472	1,337	8,505	2.34％
経済産業省	一般会計	予算額	26,277	19,441	17,418	17,665	15,013	94,583	／
	エネルギー対策特別会計	予算額	14,857	15,072	21,707	23,777	22,798	69,963	／
	計	予算額	41,135	34,513	39,126	41,443	37,812	164,546	45.34％
国土交通省	一般会計	予算額	609	347	248	214	195	1,615	0.45％
環境省	一般会計	予算額	762	683	542	270	225	2,474	／
	エネルギー対策特別会計	予算額	1,284	1,977	4,293	3,817	3,647	12,822	／
	計	予算額	2,047	2,661	4,835	4,087	3,872	15,297	4.22％
合計	一般会計	予算額	77,398	57,128	49,980	48,626	45,251	277,131	／
	特別会計	予算額	16,819	17,692	26,567	28,150	26,987	85,770	／
	計	予算額	94,217	74,820	76,548	76,777	72,239	362,901	100％
		決算額	83,629	66,428	64,192	64,883	57,356	336,491	／

（注）

「予算額」は、当該年度の当初予算額に前年度繰越額等を加えたものである。また、「予算額」の平成21年度から25年度までの「計」は、各年度の予算額から翌年度繰越額を差し引いた額の計である。

そして、同期間の技術協力事業予算の予算額を省庁別にみると、文部科学省（構成比44.3％）及び経済産業省（同45.3％）が全体の約9割を占めている。文部科学省は独立行政法人日本学生支援機構（以下「学生支援機構」という。）に対して、経済産業省は独立行政法人日本貿易振興機構（以下「ジェトロ」という。）に対して、いずれも技術協力として政府開発援助独立行政法人運営費交付金（以下「技術協力運営費交付金」という。）をそれぞれ交付しているが、11省庁のうち、技術協力運営費交付金を交付しているのはこの2省のみとなっている。

また、同期間の技術協力事業予算の推移を省庁別にみると、環境省は、25年度の予算額（38億余円）が21年度の予算額（20億余円）を大きく上回っており、ほぼ倍増している。これは、同省において、地球環境の保全や地球温暖化対策に係る技術協力事業予算が増加したことなどによるものである。一方、環境省以外の10省庁については、おおむね横ばいで推移している経済産業省を除き、いずれも25年度の予算額が21年度の予算額から2割以上減少している。

ア　技術協力事業予算に係るDAC基礎資料への記載

イ　技術協力事業予算以外の予算とDAC基礎資料の対象事業

ウ　外務省からのDAC基礎資料の集計依頼文書

前記のとおり、22年6月に、外務省は、「ODAのあり方に関する検討」を取りまとめて発表しており、この中で、国別援助計画の制度見直しが掲げられ、既存の国別援助計画と事業展開計画を統合し、原則として、全てのODA対象国について国別援助方針を策定することとなった。国別援助方針は、5年間を目途に、被援助国ごとの開発ニーズを踏まえて、その国の開発計画、開発課題等を総合的に勘案し、その国に対する我が国の援助重点分野や方向性を示すものである。そして、この附属書類として、実施決定から完了までの段階にあるODA案件を、その国の援助重点分野、開発課題、協力プログラムに分類して一覧にした事業展開計画が策定されることとなる。

国別援助方針の策定の過程をみると、現地ODAタスクフォース（注2）が先方政府等と協議するなどして原案を作成し、これを受け取った外務省が、原案の推こう、関係府省庁のコメントの反映、パブリックコメントの反映等を経て完成した国別援助方針をホームページで公開することとなっている。そして、26年7月末時点において、100か国の国別援助方針が策定・公開済みとなっている。

（注2）

現地ODAタスクフォース　　日本大使館、JICAの現地事務所等をメンバーとして構成され、我が国の相手国に対する援助政策の立案や相手国政府との政策協議等を行うことを目的として、JICAの現地事務所等が存在せず、JICA本部が対応している国を除く全てのODA対象国に設置されている。

また、国別援助方針の附属書類である事業展開計画は、各種の援助方法を一体的に活用して、効率的かつ効果的にODAを企画・立案・実施することを目指したもので、被援助国及び我が国の関係者間で共有されている。事業展開計画には、援助の予見可能性を高める役割があり、作成年度から5年間分のプロジェクト名、援助のスキーム、実施期間、支援額等が記載されている。各省庁の技術協力については、実施決定から完了までの段階にある具体的案件が事業展開計画への記載の対象とされており、外務省は、事業展開計画の策定時には各省庁、また、更新時には各省庁のうち関係する省庁に記載するプロジェクトの確認・追加のコメントを求めている。なお、当該案件の実施決定の基準については、先方政府又は当該案件の実施機関等に対する公文書の交換又は書面の送付等をもって、実施が決定したものとしている。そして、事業展開計画は、国別援助方針と同時に策定された後も、毎年度、更新されている。

そこで、11省庁が実施している技術協力について、26年7月末時点で公表されている100か国の事業展開計画（100か国計4,268プロジェクト）をみると、事業展開計画に技術協力のプロジェクトを記載している省庁は、財務省、農林水産省、経済産業省及び国土交通省の4省（18か国に係る57プロジェクト）のみとなっている。このように、11省庁が実施している技術協力の事業展開計画への記載が少ない理由について、11省庁は、特定の国を対象とせず複数国を対象とする事業が多いことから、国別に作成する事業展開計画に記載できる事業が少ないためなどとしている。しかし、11省庁が実施している技術協力の中には、特定の開発途上国を対象としていて、当該省庁において事業展開計画に記載することを検討する必要があると思料されるものも見受けられた。

前記のとおり、外務省は、事業展開計画の策定、更新の際に11省庁に対して、記載するプロジェクトの確認・追加のコメントを求めているが、11省庁において、どのようなプロジェクトを記載すべきであるかについての理解が十分でなかったり、実際に事業を担当している部署に対して連絡を行っていなかったりなどしていた。

また、ある事業が事業展開計画に記載されていない場合、当該事業はODA政策の枠組みの中で明確な位置付けが与えられていない状況となる。そして、技術協力を含めた事業に係る中期的な計画を独自に策定している事業も一部に見受けられたが、多くの事業では中期的な計画が策定されることなく、単独の事業として実施されていた。

ODA政策の枠組みは、ODA大綱を頂点としたODA政策の一貫性を確保するなどして、ODAの戦略的、効果的、効率的な実施を図るものであり、このことにより、個々の事業に投じられた国費もその効果を十分に発現することが期待されることとなる。また、11省庁が実施している技術協力は、ODAの要件を満たすものであり、多額の国費を投じて実施されている。したがって、11省庁が実施する技術協力についても、特定の開発途上国を対象としている事業については、先方政府又は当該案件の実施機関等に対して書面の送付等を行うことも含めて検討し、可能なものは事業展開計画に記載することとし、また、これが困難な事業については、ODA大綱等の趣旨を踏まえて各省庁が中期的な計画を策定し、戦略的、効果的、効率的に当該技術協力を実施していくことが必要である。また、事業展開計画の策定、更新を行う外務省においても、事業展開計画に記載するプロジェクトについて、策定時に11省庁、また、更新時に11省庁のうち関係する省庁に確認・追加のコメントを求めるに当たり、記載すべきプロジェクトの考え方等をより明示的に示し、適切な検討がなされるよう支援をすることが必要である。

15年8月に閣議決定されたODA大綱によれば、ODAの政策、実施、評価に関する情報を、幅広く、迅速に公開し、十分な透明性を確保するとともに積極的に広報することが重要であるとし、様々な手段を活用して、分かりやすい形で情報提供を行うとともに、国民が我が国のODA案件に接する機会を作ることとされている。

また、前記の「ODAのあり方に関する検討」によれば、我が国の経済・財政状況が厳しい中、開発協力の意義について国民の間に十分な共感が得られておらず、ODAを増加していくべきとの積極的な支持が得られていないとし、開発協力の実施に不可欠な国民の理解と支持を得るために、また、その意義と実態を国民に伝えるために、効率的な情報の発信と国民参加の促進に取り組むこととされている。このため、援助案件の評価結果も含めて「ODA見える化」を徹底し、透明性の向上を図るとともに、案件形成、実施、評価、改善というPDCAサイクルにおいて、第三者の関与を得ることで、ODAの説明責任の向上を図ることとされている。

このフォローアップとして、外務省は、23年1月、同年10月及び25年4月に、「戦略的・効果的な援助の実施に向けて」をそれぞれ公表している。これらの中で、「ODA見える化」の徹底、PDCAサイクルの強化等の具体的な取組状況を示している。そして、外務省は、「ODA見える化」の徹底についての具体的な取組として、ODA案件の現状、成果等を公表するために、23年4月、JICAのホームページ上に「ODA見える化サイト」を開設して、JICAが実施する有償資金協力、無償資金協力及び技術協力について掲載していて、このサイトでは国別、課題別及び協力形態別に案件ごとの概要、評価等を見ることができるようになっている。

一方、11省庁が実施している技術協力についての情報公開がどのような状況となっているかみると、一部の省庁において、ホームページ等で公表している各種事業の概要等の中に、技術協力事業に係る情報を一部含めていたり、直近ではない過去の技術協力事業の実施状況等を記載したりしていた。しかし、実施している技術協力事業の現状、成果等を毎年度取りまとめて公表している省庁はなく、「ODA見える化」が立ち遅れている事態が見受けられた。

11省庁が実施する技術協力についても、透明性を高め、説明責任の向上を図ることは重要であることから、11省庁においても、各省庁のホームページを活用したり、各省庁が実施している行政事業レビューと連携を図ったりするなどして、「ODA見える化」のような取組を積極的に行う必要がある。

11省庁が実施した技術協力事業について検査した結果、委託事業及び補助事業において、人件費が過大に算定されていた事態、援助の効果が十分に発現していない事態が見受けられた（前掲不当事項 リンク3章1節第13(366)、意見を表示し又は処置を要求した事項 リンク3章1節第10意(5)参照）。

我が国は、国際社会の平和と発展に貢献し、これを通じて我が国の安全と繁栄の確保に資することを目的として、毎年度、多額のODAに係る予算を計上して、ODAを実施している。

21年度から25年度までの間の11省庁の技術協力事業予算の総額は、21年度の942億余円に対して、25年度は722億余円となっており2割強の減少となっている。省庁別の推移をみると、エネルギー対策特別会計を所管している経済産業省はおおむね横ばいで推移し、同じく環境省は倍増しているが、この2省を除く9省庁は2割以上減少している。

11省庁等において、技術協力事業の実施状況、DAC基礎資料の作成状況、事業展開計画の策定状況、技術協力の成果の公表の状況等について検査したところ、次のような事態等が見受けられた。

ア　技術協力事業予算に係るDAC基礎資料への記載について

イ　技術協力事業予算以外の予算とDAC基礎資料の対象事業について

ウ　11省庁の技術協力のODA政策における位置付けについて

エ　外務省からのDAC基礎資料の集計依頼文書等について

オ　外務省の「ODA見える化」と11省庁の情報公開の取組状況について

カ　個別の事業の状況について

我が国のODAは、今後も重要な政策分野として実施されていくことが見込まれる。一方で、我が国の財政は引き続き厳しい状況にあることから、ODAの実施に当たっては、ODA大綱を頂点とした一貫性を確保し、戦略的、効果的、効率的な援助の実施に向けて、より一層ODA事業の透明性の向上を図るとともに、実施した援助については我が国の国際貢献として適切な評価が得られることが望まれる。また、ODAの理念や援助実施の原則等を定めるODA大綱について、政府は、ODAの更なる積極的、戦略的活用の要請等を踏まえてODA大綱の見直しを行うことを決定し、26年中を目途に閣議決定を行う予定としている。

以上のような状況を踏まえて、11省庁及び外務省においては、次の点について留意して、技術協力を実施することなどが必要である。

ア　11省庁は、DAC基礎資料の作成に当たり、技術協力事業予算として計上している技術協力については、DAC基礎資料から除外すべき合理的な理由があるものを除き、DAC基礎資料の対象とすること

イ　11省庁は、DAC基礎資料の作成に当たり、技術協力事業予算として計上していない事業についても、事業内容や対象地域、国からみてDAC報告の対象になる事業については、DAC基礎資料の対象とすること。また、現在の政府が示している日本の国益にもつながるODAを実施するという我が国のODAの在り方を踏まえて、技術協力事業予算の対象とする事業の精査を行うこと

ウ　11省庁は、技術協力を戦略的、効果的、効率的に実施していくために、事業展開計画に記載することが可能な技術協力については、事業展開計画に記載すること。また、これが困難な事業については、ODA大綱等の趣旨を踏まえて、各省庁において中期的な計画を策定すること

エ　外務省は、11省庁がDAC基礎資料を作成するに当たり、DAC報告の対象を十分理解し、適切なものが作成されるよう支援すること。また、事業展開計画の策定、更新を行う際に事業展開計画に記載するプロジェクトについて、策定時に11省庁、また、更新時に11省庁のうち関係する省庁に確認・追加のコメントを求めるに当たり、記載すべきプロジェクトの考え方等をより明示的に示し、適切な検討がなされるよう支援すること

オ　11省庁は、外務省が実施している「ODA見える化」のように、11省庁が実施している技術協力について、各省庁のホームページを活用したり、各省庁が実施している行政事業レビューと連携を図ったりするなどして、「ODA見える化」に積極的に取り組み、透明性を高め、説明責任の向上を図ること

カ　11省庁が実施した技術協力事業の中には、人件費が過大に算定されていた事態及び援助の効果が十分に発現していない事態が一部見受けられたことから、11省庁においては、今後の技術協力事業の適正かつ適切な実施が更に確保されることとなるよう、厳正な事業執行体制の整備に引き続き努めること