農林水産分野におけるTPP等関連政策大綱に基づく施策に関する会計検査の結果について

我が国は、平成25年3月に、環太平洋パートナーシップ協定（以下「TPP」という。）への参加を表明した。そして、28年2月に、我が国とオーストラリア連邦（以下「オーストラリア」という。）、ブルネイ・ダルサラーム国、カナダ、チリ共和国、マレーシア、メキシコ合衆国、ニュージーランド、ペルー共和国、シンガポール共和国、アメリカ合衆国（以下「米国」という。）及びベトナム社会主義共和国の12か国は、TPPに署名した。

その後、29年1月に米国がTPPからの離脱を宣言したことを受けて、30年3月に米国を除く11か国は、「環太平洋パートナーシップに関する包括的及び先進的な協定」（以下「CPTPP」という。）に署名した。そして、CPTPPは同年12月に7か国（注1）間で発効した。

（注1）

7か国　　我が国、オーストラリア、カナダ、メキシコ合衆国、ニュージーランド、シンガポール共和国及びベトナム社会主義共和国の7か国。その後、令和3年9月にペルー共和国を含む8か国となった。

また、我が国は、同年7月に欧州連合（EU）との間で「経済上の連携に関する日本国と欧州連合との間の協定」（以下「日EU・EPA」という。）に、令和元年10月に米国との間で「日本国とアメリカ合衆国との間の貿易協定」（以下「日米貿易協定」という。）に、2年10月に英国との間で「包括的な経済上の連携に関する日本国とグレートブリテン及び北アイルランド連合王国との間の協定」（以下「日英EPA」という。）に、同年11月に東南アジア諸国連合の構成国等14か国（注2）との間で「地域的な包括的経済連携協定」（以下「RCEP協定」という。）に、それぞれ署名した。そして、日EU・EPAは平成31年2月に、日米貿易協定は令和2年1月に、日英EPAは3年1月に、RCEP協定は4年1月に10か国（注3）間で、それぞれ発効した（以下、TPP、CPTPP、日EU・EPA、日米貿易協定、日英EPA及びRCEP協定を合わせて「TPP等」という。）。

（注2）

14か国　　オーストラリア、ブルネイ・ダルサラーム国、カンボジア王国、中華人民共和国、インドネシア共和国、大韓民国、ラオス人民民主共和国、マレーシア、ミャンマー連邦共和国、ニュージーランド、フィリピン共和国、シンガポール共和国、タイ王国、ベトナム社会主義共和国

（注3）

10か国　　我が国、オーストラリア、ブルネイ・ダルサラーム国、カンボジア王国、中華人民共和国、ラオス人民民主共和国、ニュージーランド、シンガポール共和国、タイ王国、ベトナム社会主義共和国。その後、令和4年2月に大韓民国を含む11か国、同年3月にマレーシアを含む12か国となった。

(ア)　TPP等の内容

(イ)　TPP等における農林水産分野に係る定め

（注4）

TPP等署名時における輸出重点品目　　「農林水産物・食品の国別・品目別輸出戦略」（平成25年8月農林水産省策定。以下「品目別輸出戦略」という。）において、日本「食」への支持を背景に、日本「食」の基軸となる食品・食材として掲げられた水産物、加工食品、米（コメ・コメ加工品）、林産物、花き、青果物、牛肉、茶

政府は、TPPの大筋合意が見られたことを踏まえて、平成27年10月、TPPの実施に向けた総合的な政策の策定等のために、内閣にTPP総合対策本部（29年7月以降はTPP等総合対策本部。以下「総合対策本部」という。）を設置した。また、総合対策本部の庶務については、関係行政機関の協力を得て、内閣官房TPP政府対策本部（29年7月以降は内閣官房TPP等政府対策本部。以下「政府対策本部」という。）において処理することとされた。そして、総合対策本部は、27年10月、「環太平洋パートナーシップ（TPP）協定交渉の大筋合意を踏まえた総合的な政策対応に関する基本方針」を決定するとともに、同年11月に、上記の基本方針等を踏まえて、TPPの効果を真に我が国の経済再生、地方創生に直結させるために必要な政策及びTPPの影響に関する国民の不安を払拭する政策の目標を明らかにした「総合的なTPP関連政策大綱」を決定した。

その後、上記の政策大綱は、29年11月に、TPPに加えて日EU・EPAにより必要となる施策等を盛り込むなどして政策を体系的に整理するとともに、名称を「総合的なTPP等関連政策大綱」と改称する改訂が行われた（以下、改称前の「総合的なTPP関連政策大綱」を含む「総合的なTPP等関連政策大綱」を「TPP等関連政策大綱」という。）。また、令和元年12月に、日米貿易協定の署名やCPTPP及び日EU・EPAの発効後の動向を踏まえて政策を改めて体系的に整理する改訂が行われ、さらに、2年12月に、当時発効が見込まれていたRCEP協定及び新型コロナウイルス感染症危機への対応の視点を加え、TPP等の各協定を最大限に活用するための政策を改めて整理する改訂が行われた。

TPP等関連政策大綱には、原則として、政策目標ごとに、政策目標を実現するための政策及び当該政策目標に係る目標が設定されている。なお、当該目標は、TPP等関連政策大綱では「KPI（成果目標）」とも記載されており、当該政策目標に係る成果目標（Key Performance Indicator）となっている（以下、この「KPI（成果目標）」とも記載されている目標を「成果目標（KPI）」という。）。そして、各政策に係る施策が掲げられているほか、これらの施策の実現に向けて必要な主要施策（以下「主要施策」という。）が列挙されるなどしている。主要施策は、政策を実現するために掲げられた施策の内容の具体的な事項を記載したものとなっている。

また、TPP等関連政策大綱によれば、主要施策については、政策目標を効果的、効率的に実現するという観点から、定量的な成果目標を設定して進捗管理を行うとともに、既存施策を含めて定期的に点検・見直しを行うこととされている。

そして、各府省は、これらを通じて、TPP等のメリットを最大限に活かし、「強い経済を実現する」という結果につなげることなどとなっている。

TPP等の発効により原産品の関税が漸進的に撤廃されるなどして、我が国に輸入される農林水産物の国内における販売価格が低下した場合、国内で生産した農林水産物の販売価格も低下して国内生産額が減少する可能性がある一方、我が国から輸出される農林水産物は、関税の撤廃により輸出の促進につながることが期待される。そこで、平成27年11月制定時のTPP等関連政策大綱には、分野別施策展開として、「農林水産分野については、重要品目を中心に、意欲ある農林漁業者が安心して経営に取り組めるようにすることにより確実に再生産が可能となるよう、交渉で獲得した措置と合わせて、経営安定・安定供給へ備えた措置の充実等を図る。また、成長産業化に取り組む生産者がその力を最大限に発揮するために、輸入品からの国内市場の奪還、輸出力の強化、マーケティング力の強化、生産現場の体質強化・生産性の向上、付加価値の向上など、成長産業化に取り組む生産者を応援する（注5）」などと記載されている。

（注5）

当該記載は、令和元年12月のTPP等関連政策大綱改訂時に、「農林水産分野については、生産者が持つ可能性と潜在力をいかんなく発揮できる環境を整え、高品質な我が国農林水産物を求める海外の需要や現時点で輸入品に賄われており今後も伸びが見込まれる国内需要へ対応した国内生産を拡大するため、農林水産業の生産基盤を強化することが必要である」と改訂されている。

このような考え方の下、TPP等関連政策大綱では、図表0-1のとおり、農林水産分野について、「攻めの農林水産業への転換（体質強化対策）（注6）」及び「経営安定・安定供給のための備え（重要5品目（注7）関連）」の二つの政策目標並びにこれらの政策目標に係る成果目標（KPI）が掲げられるなどしている（以下、「攻めの農林水産業への転換（体質強化対策）」に係る成果目標（KPI）を「体質強化対策に係る成果目標（KPI）」といい、「経営安定・安定供給のための備え（重要5品目関連）」に係る成果目標（KPI）を「経営安定対策に係る成果目標（KPI）」という。）。

（注6）

当該政策目標は、平成29年11月のTPP等関連政策大綱改訂時に、「強い農林水産業の構築（体質強化対策）」と改訂されている。

（注7）

重要5品目　　米、麦、牛肉・豚肉、乳製品、甘味資源作物

そして、TPP等関連政策大綱では、「攻めの農林水産業への転換（体質強化対策）」という政策目標を実現するために、「次世代を担う経営感覚に優れた担い手の育成」等の8項目の政策（以下、当該8項目の政策を合わせて「体質強化対策」という。）及び各政策を実現するための個々の施策が設定されている。さらに、各施策の内容の具体的な事項として「意欲ある農業者の経営発展を促進する機械・施設の導入」等の主要施策が列挙されている（各施策の詳細は後掲第2の2(1)ア参照）。

また、「経営安定・安定供給のための備え（重要5品目関連）」という政策目標を実現するために、品目別に「米」等に係る4項目（重要5品目のうち牛肉・豚肉と乳製品は一括して設定されている。）の政策（以下、当該品目別の4項目の政策を合わせて「経営安定対策」といい、体質強化対策と合わせて「農林水産分野におけるTPP等対策」という。）及び各政策を実現するための個々の施策（以下、上記の体質強化対策を実現するための個々の施策と合わせて「農林水産分野におけるTPP等関連政策大綱に基づく施策」という。）が設定されている。そして、各施策の主要施策には、上記の経営安定対策に係る施策と同じ内容が掲げられている（各施策の詳細は後掲第2の2(2)ア参照）。

イのとおり、TPP等関連政策大綱には、農林水産分野におけるTPP等関連政策大綱に基づく施策の内容の具体的な事項として主要施策が列挙されている。そして、農林水産省は、これらの主要施策を具現化した各種の事業を実施している。また、同省は、上記の主要施策を具現化した事業以外にも農林水産分野におけるTPP等関連政策大綱に基づく施策を具現化した事業もあるとしている（以下、主要施策を具現化した事業とそれ以外の施策を具現化した事業を合わせて、そのうち体質強化対策に係る事業を「体質強化対策事業」といい、経営安定対策に係る事業を「経営安定対策事業」という。）。なお、体質強化対策事業又は経営安定対策事業として実施される個々の事業の名称、内容等については、アのTPP等関連政策大綱の改訂等を受けて適宜見直されている。

そして、TPP等関連政策大綱によれば、農林水産分野におけるTPP等対策の実施に必要な財源については、TPP等が発効して関税削減プロセスが実施されていく中で、既存の農林水産予算に支障を来さないよう政府全体で責任を持って毎年の予算編成過程で確保することとされており、事業の実施に当たっては、機動的、効率的に対策が実施されることにより生産現場で安心して営農ができるよう、基金等弾力的な執行が可能となる仕組みを構築することなどとされている。

TPP等関連政策大綱には、農林水産分野について、イの図表0-1のとおり、体質強化対策に係る成果目標（KPI）が設定されている一方、政策の単位では定量的な成果目標が設定されていない。

また、アのとおり、TPP等関連政策大綱によれば、主要施策については、政策目標を効果的、効率的に実現するという観点から、定量的な成果目標を設定して進捗管理を行うとともに、既存施策を含め定期的に点検・見直しを行うこととされているが、施策の単位や主要施策の単位での定量的な成果目標については、TPP等関連政策大綱には記載されていない。そして、一般には公表されていないが、政府対策本部によれば、その実現のための主要施策に対応して設定されている具体的な事業における定量的な成果目標の設定をもって、定量的な成果目標が設定されているとみなすとしている。

行政機関が行う評価には、行政活動の大きなまとまりである政策ごとに行う政策評価（注8）、原則全ての事業を対象に事業ごとに行う行政事業レビュー（注9）等がある。そして、農林水産省は、上記の定量的な成果目標を設定して行う主要施策の進捗管理等について、政策評価の測定指標には農林水産分野におけるTPP等対策以外にも複数の事業が関連していて、農林水産分野におけるTPP等対策に係る効果を的確に評価することが困難であるといった課題があるとして、行政事業レビューを通じて、主要施策を具現化した事業の単位で実施することにしている。

（注8）

政策評価　　「行政機関が行う政策の評価に関する法律」（平成13年法律第86号）等に基づき、行政機関がその所掌する政策について自ら評価を行うもの

（注9）

行政事業レビュー　　「行政事業レビューの実施等について」（平成25年4月閣議決定）等に基づき、各府省等自らが、所掌する事業に係る予算の執行状況等を整理した上で検証して見直しを行うもの

また、農林水産省は、「ウルグァイ・ラウンド農業合意（注10）関連対策の中間評価」（平成12年7月農林水産省）において、ウルグァイ・ラウンド関連対策の開始時（事前）に評価の基準となる定量的な目標がほとんど定められていなかったとして、事前に定量的な目標値を設定することの重要性が明らかになったとしている。

（注10）

ウルグァイ・ラウンド農業合意　　ガット・ウルグァイ・ラウンドにおける農業分野に係る合意。平成7年から12年までの6年間で、国内助成、市場アクセス及び輸出競争の3分野における保護をそれぞれ引き下げることとされた。

このようなことから、農林水産省は、TPP等関連政策大綱における政策目標に係る成果目標（KPI）とは別に、個々の事業の実施に当たり、各事業の実施要綱等に基づき、個々の事業を実施する農林漁業者等に対して、事業実施後の成果を測定するための指標となる成果目標を設定させるとともに、目標年度における当該成果目標の達成状況を、同省（当該事業が間接補助事業により実施される場合には補助事業者）に報告させるなどしている。そして、同省は、成果目標が達成されなかった場合、当該成果目標を設定した農林漁業者等に対して実施要綱等に基づき成果目標の達成に向けた指導を行うなどしている（以下、当該事業を実施する農林漁業者、事業の実施によって恩恵又は影響を受ける地域等の、事業実施後の成果を測定する対象として各事業の実施要綱等に定められたものを「測定対象」という。）。

そして、農林水産省は、毎年度の行政事業レビューで作成する行政事業レビューシート又は基金シート（注11）（以下、これらを合わせて「レビューシート」という。）において、各事業の成果目標、達成状況等について、事業の性質等に応じて、測定対象ごとの成果目標及び当該成果目標の達成状況を平均したり集計したりして測定対象全体の状況を取りまとめるなどして、当該事業の事業全体としての成果目標、達成状況等として公表するなどしている。

（注11）

基金シート　　「行政事業レビュー実施要領」（平成25年4月行政改革推進会議）等に基づき、基金について、透明性を確保するとともに、余剰資金の有無等に係る厳格な点検を行うために、各府省等が毎年度作成するもの

体質強化対策及び経営安定対策に係る予算の執行状況はどのようになっているか。

(ア)　体質強化対策に係る施策の実施状況や主要施策に係る成果目標の達成状況はどのようになっているか。また、体質強化対策に係る成果目標（KPI）に対する進捗はどのようになっているか。

(イ)　経営安定対策に係る施策の実施状況はどのようになっているか。TPP等の発効に伴う関税の削減等は、経営安定対策事業の財源にどのような影響を及ぼしているか、経営安定対策事業が持続的に運用できるものとなっているか。

(ウ)　TPP等の発効及び農林水産分野におけるTPP等関連政策大綱に基づく施策の実施の前後において、重要5品目の国内生産量等の状況はどのようになっているか。