農林水産分野におけるTPP等関連政策大綱に基づく施策に関する会計検査の結果について

体質強化対策に係る27年度から令和2年度までの6年間における歳出予算額の推移をみると、図表1-1のとおり、体質強化対策全体では、平成27年度の3122億余円から令和2年度の3220億余円まで、年度によって多少の増減はあるものの、平成30年12月のCPTPPの発効以前から毎年度3000億円超の予算が措置されていた。そして、6年間の合計では1兆9404億余円となっていた。

これを体質強化対策を構成する個々の政策別にみると、6年間の合計が最も大きいものは「国際競争力のある産地イノベーションの促進」の6373億余円（体質強化対策に係る6年間の歳出予算額全体に占める割合32.8％）であり、次いで「畜産・酪農収益力強化総合プロジェクトの推進」の4973億余円（同25.6％）となっていた。なお、「消費者との連携強化」及び「規制改革・税制改正」は、施策の実施に当たり必ずしも予算措置を伴う必要がないこともあって、29年度以降は予算が措置されておらず、6年間の歳出予算額の合計は、それぞれ5億余円（同0.0％）及び1億余円（同0.0％）と少ないものとなっていた。

そして、事業別の内訳をみると、図表1-2のとおり、「畜産・酪農収益力強化総合対策基金等事業」が6年間で3996億余円（同20.5％）と最大となっており、次いで「TPP等関連農業農村整備対策（水田の畑地化・汎用化、畑地・樹園地の高機能化等の推進）」が6年間で2891億余円（同14.9％）となっていた。

また、第1の2(2)ウのとおり、TPP等関連政策大綱によれば、事業の実施に当たっては、基金等弾力的な執行が可能となる仕組みを構築することとされている。これを踏まえて、農林水産省は、基金管理団体に対し、基金を造成するために必要な資金を補助金として交付している（以下、基金管理団体が当該補助金の交付を受けて造成した基金を財源として実施する事業を「基金事業」といい、基金事業を除く補助事業を「補助事業」という。）。そこで、体質強化対策に係る歳出予算額のうち基金を造成するために措置されたもの（以下「基金造成予算額」という。）についてみると、図表1-1のとおり、27年度の基金造成予算額は1762億余円となっていて、同年度の体質強化対策に係る歳出予算額全体に占める割合（以下、体質強化対策に係る歳出予算額全体に占める基金造成予算額の割合を「基金予算率」という。）は56.4％となっていた。その後、基金予算率は低下し、令和2年度には16.8％となっていて、6年間の合計では27.4％となっていた。これについて、同省は、基金については、基金を造成する際には多額の予算措置が必要となるものの、その後は各基金における運用計画や基金残高を考慮して歳出予算額が決定されることから、年度を経るごとに予算措置の必要性が相対的に低下していったことなどによるとしている。

そして、これを政策別にみると、6年間の基金造成予算額の合計が最も大きいものは「畜産・酪農収益力強化総合プロジェクトの推進」の2228億余円（当該政策の歳出予算額全体に占める割合44.8％）であり、次いで「持続可能な収益性の高い操業体制への転換」の1352億余円（同84.9％）となっていた。また、事業別の内訳では、図表1-2のとおり、前記事業別の歳出予算額が最大であった「畜産・酪農収益力強化総合対策基金等事業」の2228億余円（同事業に係る6年間の歳出予算額全体に占める割合55.7％。上記の「畜産・酪農収益力強化総合プロジェクトの推進」に係る歳出予算額全体に占める割合44.8％）が基金造成予算額においても最大となっていた。なお、同事業のほか、「産地生産基盤パワーアップ事業」「合板・製材・集成材国際競争力強化・輸出促進対策」及び「水産業競争力強化緊急事業」は、平成27年度の歳出予算額の全額が基金造成予算額であったが、28年度以降は、歳出予算額の一部又は全額が補助事業を実施するためのものとして措置されている。

第1の2(2)イのとおり、TPP等関連政策大綱には、「攻めの農林水産業への転換（体質強化対策）」という政策目標を実現するために8項目の政策が設定されており、各政策には、当該政策を実現するための施策がそれぞれ設定されている。そこで、TPP等関連政策大綱に掲げられた上記8項目の政策に係る八つの施策のうち、1(1)アのとおり、6年間の歳出予算額の合計が少ないものとなっていた「消費者との連携強化」及び「規制改革・税制改正」の両政策に係る施策を除いた六つの施策について、その実施状況や個々の施策の実施による効果の発現状況等をみると、次のとおりとなっていた。

(ア)　次世代担い手育成施策の状況

(イ)　国際競争力強化施策の状況

(ア)の次世代担い手育成施策と同様に、国際競争力強化主要施策を具現化した上記の2事業について、レビューシートにおける各事業の成果目標の設定状況をみると、図表2-1-5のとおり、各主要施策の進捗状況を測定する指標として生産コストの削減、作物生産額に占める高収益作物の割合の増加等の項目が設定されていた。

そして、これらの成果目標に対する直近の達成状況をみると、全ての成果目標について達成度が100％を超えていた。

なお、上記の検査対象23道県における364測定対象のうち、目標年度が元年度までとなっていて目標年度後の達成状況が確認できた235測定対象について、目標年度後の達成状況を確認したところ、94測定対象（235測定対象の40.0％）は2年度までに成果目標を達成していたが、残りの141測定対象（同60.0％）は2年度においても成果目標を達成していない状況となっていた（各事業の成果目標の目標年度後の達成状況は別図表2-1-16参照）。

TPP等関連政策大綱によれば、畜産業に係る政策である「畜産・酪農収益力強化総合プロジェクトの推進」を実現するために、「省力化機械の整備等による生産コストの削減や品質向上など収益力・生産基盤を強化することにより、畜産・酪農の国際競争力の強化を図る」などの施策（以下「畜産・酪農収益力強化施策」という。）を講ずることとされている。そして、第1の2(2)イのとおり、当該施策の内容の具体的な事項として各種の主要施策が列挙されている。

農林水産省は、上記の主要施策を具現化した各種の事業を実施している。このうち、体質強化対策主要事業に該当するのは畜産・酪農収益力強化総合対策基金等事業、国産乳製品等競争力強化対策事業及びTPP等関連農業農村整備対策（畜産クラスターを後押しする草地整備の推進）の3事業となっていて、これらの平成27年度から令和2年度までの間の支出済歳出額は計3954億余円（畜産・酪農収益力強化施策全体の支出済歳出額計4045億余円の97.7％）となっている（1(1)イの図表1-3及び図表1-4参照）。そして、畜産・酪農収益力強化総合対策基金等事業のうち畜産・酪農収益力強化整備等特別対策事業（生産基盤拡大加速化事業を除く。）、国産乳製品等競争力強化対策事業及びTPP等関連農業農村整備対策（畜産クラスターを後押しする草地整備の推進）の3事業の支出済歳出額が計3624億余円（畜産・酪農収益力強化施策全体の支出済歳出額計4045億余円の89.5％）となっており、畜産・酪農収益力強化施策を実現するための事業に係る支出済歳出額の大半を占めている（以下、これらの3事業に対応する主要施策を「畜産・酪農収益力強化主要施策」という。）。

上記の3事業は、畜産クラスター計画に基づく施設整備等に要する経費を助成したり、飼料作物の単位面積当たり収量の割合の増加が見込まれる先進的な地区における草地整備、畑地かんがい系施設整備を行ったりなどするものである（各事業の概要は別図表2-1-17参照）。そして、農林水産省は、上記3事業の実施要綱等において、事業を実施する経営体等に対して、当該経営体又は事業実施地区を測定対象として、測定対象ごとに成果目標を設定させるとともに、目標年度における当該成果目標の達成状況を都道府県又は基金管理団体である公益社団法人中央畜産会（以下「中央畜産会」という。）等に対して報告させて、成果目標が未達成の経営体等に対して都道府県又は基金管理団体に指導を行わせるなどしている。

畜産・酪農収益力強化主要施策を具現化した上記の3事業について、平成27年度から令和2年度までの間の実施状況をみると、図表2-1-7のとおり、家畜飼養管理施設等が1,512件整備等されたり、102地区において草地整備や畑地かんがい系施設整備が行われたりなどしていた（各事業の実施状況は別図表2-1-18、別図表2-1-19、別図表2-1-20参照）。

このうち、畜産・酪農収益力強化総合対策基金等事業の一部である畜産・酪農収益力強化整備等特別対策事業を構成する事業の中で国費相当額の大部分を占める施設整備事業において、次のような事態が見受けられた。すなわち、同事業は、畜産クラスター計画に基づき取組を行う者（取組主体）が地域の畜産の収益性の向上に資する施設を整備等する場合に、当該施設の整備等に要する経費の一部に対して、農林水産省が畜産クラスター協議会を通じて助成するものである（畜産クラスター協議会の概要は別図表2-1-21参照）。 TPP等関連政策大綱では、「畜産・酪農収益力強化総合プロジェクトの推進」として、中小・家族経営を含めて収益力・生産基盤の強化を図るとしている。また、同省は、法人化は畜産農家の経営管理能力の向上に資するとしている。このようなことなどから、同事業では、経営上のメリットを認識した上で家計と経営の分離や経営継続性を担保するために、実施要綱等において、原則として法人であること又は3年以内に法人になる計画を有することが事業実施の要件とされている。そこで、事業実施時に個人であった取組主体のうち3年以内に法人になる計画を有するものが、その後計画に沿って、法人化されているかについて確認したところ、上記の計画を有していた85件中21件は、子牛価格が高騰したため増頭や所得の増加が計画どおりに進展しなかったことから、法人化すると適用税率の差異等により、かえって税負担が増加することなどを理由として計画に沿って法人化していなかった。したがって、畜産クラスター協議会は、当該取組主体が、経営状況や法人化に要するコストを勘案しながら、計画を踏まえて増頭や所得の増加を図るなどして、経営管理能力の向上に資するとされる法人化に努めるよう促すことが望まれる。

畜産・酪農収益力強化主要施策を具現化した前記の3事業について、レビューシートにおける各事業の成果目標の設定状況をみると、図表2-1-8のとおり、畜産・酪農収益力強化整備等特別対策事業及び国産乳製品等競争力強化対策事業の2事業については、各主要施策の進捗状況を測定する指標として生産コストの削減等の項目が設定されていた。

そして、これらの成果目標に対する直近の達成状況をみると、両事業共に一部の成果目標において達成度が100％に満たないものがあった。農林水産省は、このように一部の成果目標において達成度が100％となっていない理由として、子牛価格の高騰等によるとしている。また、TPP等関連農業農村整備対策（畜産クラスターを後押しする草地整備の推進）について、同省は、行政事業レビューによらず、事業の実施要綱等に基づき、事業の実施状況や成果目標の達成状況を確認している。そして、これによれば、全ての地区において成果目標が達成されていた。

また、前記の3事業（注20）について、平成27年度から令和2年度までの間に実施された事業において、経営体等が設定した測定対象ごとの成果目標の達成状況を確認したところ、図表2-1-9のとおり、23,818測定対象のうち19,858測定対象において2年度までに目標年度が到来しており、このうち12,811測定対象（19,858測定対象の64.5％）は設定した成果目標の全てを達成していたが、6,749測定対象（同33.9％）は成果目標の一部又は全部を達成していなかった。

なお、上記の検査対象23道県における4,588測定対象のうち、目標年度が元年度までとなっていて目標年度後の達成状況が確認できた2,473測定対象について、目標年度後の達成状況を確認したところ、1,049測定対象（2,473測定対象の42.4％）は2年度までに成果目標を達成していたが、残りの1,424測定対象（同57.5％）は2年度においても成果目標を達成していない状況となっていた（各事業の成果目標の目標年度後の達成状況は別図表2-1-26参照）。

また、aのとおり、農林水産省は、事業を実施する経営体等に対して、目標年度における成果目標の達成状況を基金管理団体等に報告させて、成果目標が未達成の経営体等に対して基金管理団体等に指導を行わせるなどしている。このような中、畜産・酪農収益力強化整備等特別対策事業を構成する機械導入事業において、畜産クラスター協議会が、中央畜産会に対する成果報告書の提出を失念していて、上記測定対象ごとの成果目標の達成状況を確認するために会計検査院が調書の作成を依頼するまで成果報告書を提出しておらず、成果目標の達成状況が報告されていなかったものが342件（2年度までに目標年度が到来したものの1.7％）見受けられた。そして、中央畜産会は、成果報告書を提出していなかった畜産クラスター協議会に対して督促を行っていなかった。

また、中央畜産会は、事業の実施要綱等において、成果目標が未達成の者について、改善が見込まれないと判断した場合には、都道府県と連携して、必要な指導を行うこととなっており、農林水産省によると、成果報告書の提出のあった年度内に行われることが想定されている。しかし、2年10月の会計実地検査の際、中央畜産会は、成果報告書が提出されて2年経過したものの、成果目標については取りまとめ中のため、指導に着手していないとしていた。そこで、会計検査院において、元年度までに目標年度が到来したものの中で成果目標が未達成のものを対象にその後の状況を確認したところ、目標年度において成果目標が未達成だったもののうち畜産クラスター協議会がその後の状況を把握しているものの過半はその後も未達成であった（別図表2-1-23参照）。なお、中央畜産会は、上記会計実地検査の後、4年4月時点で、元年度に機械を導入して3年度中に成果報告書を提出したものに対しては都道府県と連携した指導を実施していたものの、それ以前に導入したものに対しては依然として指導を実施していなかった。

TPP等関連政策大綱によれば、「高品質な我が国農林水産物の輸出等需要フロンティアの開拓」という政策（注21）を実現するために、「米・牛肉・青果物・茶・林産物・水産物など重点品目の全てで輸出先国の関税が撤廃される中、高品質な我が国農林水産物の一層の輸出拡大、輸出阻害要因の解消、6次産業化・地産地消による地域の収益力強化等により、攻めの農林水産業を推進する」などの施策（以下「輸出等需要開拓施策」という。）を講ずることとされている。そして、第1の2(2)イのとおり、当該施策の内容の具体的な事項として各種の主要施策が列挙されている。

農林水産省は、上記の主要施策を具現化した各種の事業を実施している。このうち、体質強化対策主要事業に該当するのは輸出促進緊急対策事業、農畜産物輸出拡大施設整備事業及び水産物輸出促進緊急基盤整備事業の3事業となっている。そして、当該3事業の平成27年度から令和2年度までの間の支出済歳出額が計792億余円（輸出等需要開拓施策全体の支出済歳出額計1072億余円の73.9％）となっており、輸出等需要開拓施策を実現するための事業に係る支出済歳出額の多くを占めている（1(1)イの図表1-3及び図表1-4参照。以下、これらの3事業に対応する主要施策を「輸出等需要開拓主要施策」という。）。

上記の3事業は、農林水産物・食品の輸出に取り組む事業者等が実施する取組を支援するなどしたり、市町村等が実施する農畜産物の輸出拡大に向けた産地基幹施設や卸売市場施設等の整備を支援したり、都道府県等が実施する陸揚げ・集荷・保管・分荷・出荷等に必要な施設等の一体的な整備を推進したり、国が直轄事業により当該施設等の整備を実施したりするものである（各事業の概要は別図表2-1-27参照）。そして、農林水産省は、上記3事業の実施要綱等において、事業を実施する事業者等に対して、当該事業者、施設又は地域を測定対象として、測定対象ごとに成果目標を設定させるとともに、目標年度における当該成果目標の達成状況を同省又は補助事業者である都道府県に対して報告させて、成果目標が未達成の事業者等に対して自ら指導を行ったり、補助事業者である都道府県に指導を行わせたりなどしている。

輸出等需要開拓主要施策を具現化した上記の3事業（注22）について、平成27年度から令和2年度までの間の実施状況をみると、図表2-1-10のとおり、123事業者が農林水産物・食品の輸出のためのプロモーション活動等を実施したり、32市等が農畜産物の処理加工施設や卸売市場施設等計39施設を整備したり、国及び23道県等が計31地域の漁港施設等を整備したりしていた（各事業の実施状況は別図表2-1-28、別図表2-1-29、別図表2-1-30、別図表2-1-31参照）。

輸出等需要開拓主要施策を具現化した上記の3事業について、レビューシートにおける各事業の成果目標の設定状況をみると、図表2-1-11のとおり、輸出数量や輸出額の増加、商談会における成約金額等の項目が設定されていた。

そして、これらの成果目標に対する直近の達成状況をみると、 3事業とも、一部の成果目標において達成度が100％に達していなかった。この理由として、農林水産省は、輸出先国の国内情勢の混乱や新型コロナウイルス感染症の感染拡大の影響等により輸出が不調となったことなどが背景にあるとしている。

なお、上記74測定対象のうち、目標年度が元年度までとなっているなどしていて目標年度後の達成状況が確認できた6測定対象について、目標年度後の達成状況を確認したところ、2測定対象（6測定対象の33.3％）は2年度までに成果目標を達成していたが、残りの4測定対象（同66.6％）は2年度においても成果目標を達成していない状況となっていた（各事業の成果目標の目標年度後の達成状況は別図表2-1-35参照）。

TPP等関連政策大綱によれば、林業に係る政策である「合板・製材・構造用集成材等の木材製品の国際競争力の強化」を実現するために、「原木供給の低コスト化を含めて合板・製材の生産コスト低減を進めることにより、合板・製材の国産シェアを拡大する」などの施策（以下「木材競争力強化施策」という。）を講ずることとされている。そして、第1の2(2)イのとおり、当該施策の内容の具体的な事項として各種の主要施策が列挙されている。

農林水産省は、上記の主要施策を具現化した各種の対策等を実施している。このうち、体質強化対策主要事業に該当するのは合板・製材・集成材国際競争力強化・輸出促進対策の1事業となっていて、同事業の平成27年度から令和2年度までの間の支出済歳出額は計1680億余円（木材競争力強化施策全体の支出済歳出額計1695億余円の99.0％）となっている（1(1)イの図表1-3及び図表1-4参照）。そして、同事業は、七つの対策等から構成されていて、このうち木材産業国際競争力強化対策（以下「合板事業」という。）及び森林整備事業の2事業の支出済歳出額が計1598億余円（同94.2％）となっており、木材競争力強化施策を実現するための事業に係る支出済歳出額の大半を占めている（以下、当該2事業に対応する主要施策を「木材競争力強化主要施策」という。）。

上記2事業のうち、合板事業は、森林組合等が、体質強化計画（注23）に基づき実施する木材加工流通施設等の整備、間伐材生産、路網整備等に要する経費の一部を補助したり、森林管理署等が直轄事業により林道整備等を実施したりするものである（以下、補助事業又は基金事業により実施している合板事業を「合板事業（補助）」といい、直轄事業により実施している合板事業を「合板事業（直轄）」という。）。また、森林整備事業は、都道府県等が体質強化計画の事業対象区域内において実施する人工造林、間伐等の森林環境保全直接支援事業等に要する経費の一部を補助したり、森林管理署等が直轄事業により間伐、林道整備等を実施したりするものである（各事業の概要は別図表2-1-36参照）。そして、農林水産省は、合板事業（補助）に係る実施要綱等において、都道府県に対して、体質強化計画の森林組合、都道府県、木材加工流通施設等を測定対象として、測定対象ごとに成果目標を設定させるとともに、目標年度における当該成果目標の達成状況を報告させて、成果目標が未達成の都道府県に対して指導等を行うなどしている。

木材競争力強化主要施策を具現化した上記の2事業について、平成27年度から令和2年度までの間の実施状況をみると、図表2-1-13のとおり、木材加工流通施設等を218施設整備したり、間伐材生産を99,672ha実施したりなどしていた（各事業の実施状況は別図表2-1-37及び別図表2-1-38参照）。

木材競争力強化主要施策を具現化した上記の2事業については、レビューシートにおいて、合板事業（補助）に係る成果目標や成果実績が、合板事業（直轄）や森林整備事業を含めた合板・製材・集成材国際競争力強化・輸出促進対策全体の成果を示すことになるとして一括して記載されていて、事業ごとの成果は把握できないものとなっていた。そして、レビューシートには、図表2-1-14のとおり、このような一括記載に係るものとして、合板事業（補助）において木材加工流通施設等の原木処理量に係る目標が設定されていた。なお、上記のとおり一括記載としていることについて、農林水産省は、本対策は、木材加工流通施設等の原木処理量の増加や生産性の向上を通じて当該施設等の体質強化を図ることを目的としており、本対策として実施している森林整備事業についても、合板事業（補助）に係るレビューシートの成果目標である木材加工流通施設等における1日当たりの原木処理量や1人当たりの原木処理量を把握することにより、木材加工流通施設等の体質強化が図られているかどうかを検証するとしており、合板事業（補助）のほか、合板事業（直轄）や森林整備事業がそれぞれどのように当該効果に寄与しているかについては検証していない。

そして、これらの成果目標に対する直近の達成状況をみると、達成度が100％を超えていた。

そこで、原木の確保の状況について更に確認すると次のような状況となっていた。すなわち、合板事業（補助）により間伐を行う森林組合等は、直接又は原木市場等を介して木材加工流通施設等に原木を供給している。また、合板事業（補助）の対象となる間伐材生産は、原木安定供給計画に基づき原木を供給する事業とされており、森林組合等は、同計画に基づき木材加工流通施設等と協定等を締結するなどの方法により原木を供給するとされている。そして、前記の目標年度に目標を達成していなかった129測定対象（施設）のうち、森林組合等と協定等を締結していたものの、原木の確保ができなかったことをその理由としていた木材加工流通施設等が31施設あった。これに対して、当該31施設に原木を供給するとしていた延べ163森林組合等のうち延べ51森林組合等は、計画外の木材加工流通施設等に原木を供給していた一方、当該31施設には予定量に満たない量しか供給できていなかった。

このように、目標指標において目標を達成するためには、木材加工流通施設等に原木安定供給計画に基づき原木が供給されることが重要となるが、原木を生産した森林組合等は必ずしも同計画に沿った供給先に供給していなかった。

TPP等関連政策大綱によれば、水産業に係る政策である「持続可能な収益性の高い操業体制への転換」を実現するために、「浜の広域的な機能再編等を通じて持続可能な収益性の高い操業体制への転換を進めることにより、水産業の体質強化を図る」などの施策（以下「水産操業体制転換施策」という。）を講ずることとされている。そして、第1の2(2)イのとおり、当該施策の内容の具体的な事項として各種の主要施策が列挙されている。

農林水産省は、上記の主要施策を具現化した各種の事業を実施している。このうち、体質強化対策主要事業に該当するのは水産業競争力強化緊急事業の1事業となっていて、同事業の平成27年度から令和2年度までの間の支出済歳出額は計1411億余円（水産操業体制転換施策全体の支出済歳出額計1474億余円の95.7％）となっている（1(1)イの図表1-3及び図表1-4参照）。そして、同事業は、①水産業競争力強化漁船導入緊急支援事業、②競争力強化型機器等導入緊急対策事業、③水産業競争力強化緊急施設整備事業、④広域浜プラン緊急対策事業、⑤水産業競争力強化金融支援事業等により構成されていて、このうち①から③までの3事業の支出済歳出額が計1272億余円（同86.3％）となっており、水産操業体制転換施策を実現するための事業に係る支出済歳出額の大半を占めている（以下、当該3事業に対応する主要施策を「水産操業体制転換主要施策」という。）。

上記の3事業は、①広域浜プラン（注24）において中核的漁業者として位置付けられた漁業者が同プランに定められた競争力強化の取組を実践するために必要な漁船を円滑に導入できるよう支援したり、②将来の漁村地域を担う意欲ある漁業者がコスト競争に耐え得る操業体制を確立するための漁業用機器等を導入することを支援したり、③浜の活力再生広域プランの承認を受けた漁村地域において、都道府県等が実施する競争力強化及び産地市場の統廃合を推進するための施設の整備を支援したりするものである（各事業の概要は別図表2-1-40参照）。そして、農林水産省は、上記3事業の実施要領等において、事業を実施する漁業者等に対して、当該漁業者又は施設を測定対象として、測定対象ごとに成果目標を設定させるとともに、目標年度における当該成果目標の達成状況を同省、補助事業者である都道府県、基金管理団体である特定非営利活動法人水産業・漁村活性化推進機構（以下「水漁機構」という。）等に対して報告させて、成果目標が未達成の漁業者等に対して自ら指導を行ったり、補助事業者である都道府県等に指導を行わせたりなどしている。

水産操業体制転換主要施策を具現化した上記の3事業について、平成27年度から令和2年度までの間の実施状況をみると、図表2-1-16のとおり、53リース事業者が1,517中核的漁業者に対して漁船の貸付けを行ったり、6,248漁業者が新たな漁業用機器等を導入したり、113県等が水産物の鮮度保持施設等計141施設の整備を行ったりなどしていた（各事業の実施状況は別図表2-1-41、別図表2-1-42、別図表2-1-43参照）。

このうち①水産業競争力強化漁船導入緊急支援事業は、基金管理団体である水漁機構が、同事業に係る実施要領等に基づき、リースにより漁業者に漁船の貸付けを行う事業実施者に対して、漁船取得・改修費等に係る助成金の交付を行うものである。そして、同事業においては、予算の効率的な執行や施策効果の早期発現を意図して、上記の実施要領等により、漁業者に対する貸付対象漁船については原則として国内の漁業者等からの買取により調達される中古漁船とされている。また、農林水産省は、本事業における2年度末時点の漁船の所要隻数を3,371隻と見込んでおり、この所要隻数の漁船の導入を支援することとして事業を実施している。

平成27年度から令和2年度までの間に調達された貸付対象漁船の状況についてみたところ、貸付対象漁船1,521隻の55.2％に当たる840隻が新造漁船となっていた。そして、新造漁船840隻については、1隻当たりの導入経費が平均6277万余円と中古漁船681隻の平均2416万余円の約2.5倍、1隻当たりの調達期間が平均444日と中古漁船681隻の平均189日の約2.3倍となっていて、中古漁船に比べて予算の効率的な執行や事業効果の早期発現がなされていないと思料された。

したがって、農林水産省は、前記のとおり中古漁船の調達が原則とされているにもかかわらず、上記のとおり実際の中古漁船の調達が全体の半数を下回っている状況を踏まえ、予算を効率的に執行し、かつ、施策効果を早期に発現させるために、中古漁船の調達ができなかった理由を分析するなどして、中古漁船の調達を一層推進させるための方策を検討することが望まれる。

水産操業体制転換主要施策を具現化した前記の3事業について、レビューシートにおける各事業の成果目標の設定状況をみると、図表2-1-17のとおり、①水産業競争力強化漁船導入緊急支援事業及び②競争力強化型機器等導入緊急対策事業では漁業所得等の項目が設定されていた。一方、③水産業競争力強化緊急施設整備事業では、測定対象ごとの成果目標は設定されているものの、事業全体としての成果目標は設定されていなかった。このことについて、農林水産省は、同事業では、測定対象ごとに漁獲金額、生産金額、漁業所得に加えて整備する施設に応じた多様な成果目標が設定されており、事業全体として特定の成果目標を設定することができなかったことによるとしている。なお、レビューシートにおいては、上記の①及び②の事業に係る成果目標のほかに、③の事業を含む水産業競争力強化緊急事業全体についての成果目標が設定されていた。

そして、上記の成果目標が設定されていた2事業について、これらの成果目標に対する直近の達成状況をみると、②競争力強化型機器等導入緊急対策事業は、達成度が100％を超えていた。一方、①水産業競争力強化漁船導入緊急支援事業は100％を下回っていた。なお、③水産業競争力強化緊急施設整備事業を含む水産業競争力強化緊急事業全体では、達成度がほぼ100％となっていた。

なお、上記の検査対象23道県における15測定対象のうち、目標年度が元年度までとなっていて目標年度後の達成状況が確認できた5測定対象について、目標年度後の達成状況を確認したところ、全ての測定対象が2年度においても成果目標を達成していない状況となっていた（各事業の成果目標の目標年度後の達成状況は別図表2-1-47参照）。

このほか、事業の実施要領等においては成果目標を設定することとなっている一方、測定対象における成果目標の達成状況が基金管理団体に報告されていない状況が次のとおり見受けられた。すなわち、①水産業競争力強化漁船導入緊急支援事業では、漁船を次に更新する際に国の補助金に依存せずに自己資金や融資で更新できる経営体質を目指すとの考えから、漁船の貸付けを受ける漁業者は、5年以内に漁業所得又は償却前利益（以下、これらを合わせて「漁業所得」という。）を10％以上向上させるとする成果目標に加えて、自力で次期代船の取得が可能となる利益を留保するために、次期代船の建造年及び当該年における利益の留保の累計額を成果目標として設定することとなっている（以下、この目標を「利益の留保に係る成果目標」という。）。

しかし、利益の留保に係る成果目標については、その実績を把握する体制が必ずしも整備されていない状況であり、図表2-1-17のとおり、成果実績がレビューシートに記載されておらず、前記の達成状況の評価にも反映されていなかった。このことについて、農林水産省は、利益の留保に係る成果目標は次期代船建造に至るまでの長期にわたる期間の中で達成すべき目標であり、漁業所得に係る目標年度までの各年の目標額には次期代船建造に係る利益留保分が含まれていて、漁業所得の実績額を把握することで足りると考えていたことから、利益の留保に係る成果目標の達成状況について報告を求めることまではしていなかったとしている。

そこで、会計検査院において、検査対象23道県に所在する27リース事業者から漁船の貸付けを受けた1,030漁業者のうち、事業実施報告書により報告した各年の漁業所得の実績額が報告した全ての年であらかじめ設定した漁業所得の目標額以上となっていて利益の留保の状況が確認できた208漁業者について確認したところ、報告した年の翌年以降に利益の留保に係る目標額を設定していた18漁業者を除いた190漁業者のうち、71漁業者（190漁業者の37.3％）は、漁業所得があらかじめ設定した目標額以上となっていたのに利益を留保していないとしていた（別図表2-1-44参照）。また、上記208漁業者のうちの89漁業者（208漁業者の42.7％）は、利益の留保に係る成果目標については、漁業所得に係る成果目標とは異なり、必ずしも達成すべきものではないと認識していて、農林水産省と漁業者の間で認識が異なっていた。

なお、農林水産省は、利益が留保されていないと、今回貸付けを受けた漁船の耐用年数が経過するなどして次に漁船を更新する際に、国の補助金に依存せずに更新することが困難となるおそれがあることなどから、会計検査院の検査を踏まえて、水漁機構に対して、漁業者における利益の留保に係る成果目標の達成状況を把握する体制を整備させることを検討するとしている。

この基金は、図表2-1-20のとおり、基金が造成された27年度以降一貫して年度末残高が増加傾向となっており、令和2年度末時点の基金残高は1000億円を超えていた。同基金は3事業ごとに区分されて経理されており、このうち、畜産・酪農収益力強化整備等特別対策事業に係る分が955億余円と大半を占めていた（別図表2-1-50参照）。これについて、農林水産省は、3年度の行政事業レビューにおける基金シートにおいて、2年度末までに交付決定等が行われていて3年度以降に使用見込みがある分が533億余円、3年度の交付決定見込額が368億余円であり、基金残高の大部分については使用見込みがあるとしていた。

そこで、会計検査院において上記533億余円の内訳を確認したところ、畜産・酪農収益力強化整備等特別対策事業のうち機械導入事業に係る分が509億余円と大部分を占めていた。機械導入事業は、図表2-1-21のとおり、①中央畜産会から畜産クラスター協議会に対して事業参加の要望調査、②畜産クラスター協議会からの要望提出、③中央畜産会からの配分予定額の通知、④畜産クラスター協議会からの参加承認申請、⑤これに対する参加承認通知といった流れで進められる。そして、取組主体である経営体は、⑤の参加承認の通知後でなければ、機械を導入することができないこととなっている。このような中、①の要望調査から③の配分通知までの期間は、元、2両年度申請分とも6か月程度を要していた。また、③の配分通知から⑤の参加承認通知までの期間は、元年度申請分については平均14.4か月、2年度申請分については平均9.1か月を要していた。

このように要望調査から参加承認通知まで平均で1年以上の期間を要する中で、取組主体の中には、参加承認通知までに時間を要することから承認通知前に機械を導入する必要があるなどとして事業の実施を辞退する者が見受けられている。そして、上記509億余円の中には、2年度末までに取組主体が事業の実施を辞退するなどして事業を実施しないことが確定して、基金の使用見込みがあるとはいえない額123億余円が含まれており、これに係る基金の使用見込額が過大に算定されていた。

これについて、農林水産省は、中央畜産会から初年度分を含めて実績報告書の提出がないことから、辞退額等が確定していないとして、このような取扱いとしたとしている。一方、中央畜産会は、中央畜産会が実績報告書を提出できていない理由は、事業を実施する畜産クラスター協議会に配分予定額を通知して以降支払手続が長期にわたって終わっていないものがあるなど会計手続上の問題によるとしている。

したがって、農林水産省は、中央畜産会に速やかに支払手続を終えて、事業を完了させるように指導するなどして、基金事業の今後の使用見込額を適切に把握させるとともに、中央畜産会から辞退額等の報告を受けて今後の使用見込額を適切に把握した上で毎年度の基金の造成額を決定する必要がある。

なお、農林水産省は、3年度補正予算では、辞退額等を考慮して基金の造成額を決定したとしている。また、同省及び中央畜産会は、前記のとおり要望調査から参加承認通知まで平均で1年以上の期間を要していることについて、参加承認に係る事務の一部を関係団体に移管したり、申請に係る様式の簡素化や郵送から電子への申請方法の移行をしたりなどの運用改善に努めているとしている。

この基金は、基金事業である水産業競争力強化緊急事業を実施するために造成されたものである。同事業は、(カ)ａのとおり、5事業等により構成されており、同基金は当該5事業等ごとに区分して経理されている（別図表2-1-52参照）。そして、同事業の実施要領等によれば、基金管理団体は、基金事業を実施するに当たり、使用する見込みのない基金の残高が生じた場合には、当該残高のうち国庫補助金相当額を国庫に返還するとされており、また、水産業競争力強化緊急事業を構成する上記5事業等の間で経費の流用を行う場合には、水産庁長官と協議するとされている。

上記5事業のうちの水産業競争力強化緊急施設整備事業の2年度末の基金残高は12億余円となっている。同事業は、平成28年度以降は農林水産省による補助事業として実施されており、基金事業は、それ以前に事業実施が採択された分を対象に実施され、助成金が交付されている。そこで、基金事業の執行状況について確認したところ、基金管理団体である水漁機構は、28年度から令和元年度までの間に、基金事業の交付決定を行い、当該交付決定に基づき、基金を取り崩して助成金を支出していた。一方、水漁機構は、2年度以降は新たな交付決定を行っておらず、今後も行う予定はないとしていた。

したがって、農林水産省は、水産業競争力強化緊急施設整備事業に係る2年度末の基金残高12億余円について、使用する見込みのない基金の残高に該当するかどうかを検討した上で、基金管理団体である水漁機構に対して、当該残高について速やかに国庫補助金相当額を返還させるなど、資金の有効活用のための必要な指導をする必要がある。

TPP農業農村整備を実施してハード事業が完了した地区であって、農地集積に係る目標を確認できた10道県77地区について、担い手への農地集積の状況を確認したところ、図表2-1-22のとおり、TPP農業農村整備を実施した77地区全体の2年度末における農地集積率（地区内の全農地面積に占める担い手への農地集積面積の割合をいう。以下同じ。）は77.4％（事業実施前から2年度末までの間（注26）に77地区全体で48.2％ポイント上昇）となっていた。

そして、これを地区ごとにみると、2年度末の農地集積率は、最大で100％となっていた地区がある一方で、36.0％となっていた地区も見受けられた。また、上記の77地区は、事業の実施に当たり農地集積に係る目標を設定していることから、農地集積に係る当該目標値と実績を対比したところ、2年度末現在において、当該77地区のうち、地区ごとに設定された農地集積率の目標値を上回っていた地区が47地区（77地区の61.0％）あった一方で、目標値を下回っていた地区が30地区あった（同38.9％）。これら30地区のほとんどはまだ目標年度が到来していないものであったが、1地区は2年度までに目標年度が到来しており、目標を達成していなかった。

農林水産省は、担い手の減少や高齢化が続く中で、農業の成長産業化を達成するためには、農地の分散・錯綜(そう)の状況を解消し、担い手が農地を利用しやすくなるよう、まとまりのある形に農地を集約化することが重要であるとしている（以下、まとまりのある形に集約化された農地であって、担い手に集積されている農地面積を「農地集約化面積」という。）。そこで、aと同様に、TPP農業農村整備を実施してハード事業が完了した地区であって、農地集約化に係る目標を確認できた6道県72地区について、担い手への農地の集約化の状況を確認したところ、図表2-1-23のとおり、TPP農業農村整備を実施した72地区全体の2年度末における農地集約化率（担い手への農地集積面積に占める農地集約化面積の割合をいう。以下同じ。）は86.9％（事業実施前から2年度末までの間（注27）に72地区全体で13.5％ポイント上昇）となっていた。

そして、これを地区ごとにみると、2年度末の農地集約化率は、最大で100％となっていた地区がある一方で、51.8％となっていた地区も見受けられた。また、2年度末現在において、当該72地区のうち、地区ごとに設定された農地集約化率の目標値を上回っていた地区が58地区（72地区の80.5％）あった一方で、目標値を下回っていた地区が14地区あった（同19.4％）。これら14地区の多くはまだ目標年度が到来していないものであったが、このうち3地区は2年度までに目標年度が到来しており、目標を達成していなかった。

a　輸出額1兆円目標の概要

b　令和元年における輸出額1兆円目標の達成状況

体質強化対策に係る成果目標（KPI）は、2年12月のTPP等関連政策大綱において「2030年の農林水産物・食品の輸出額5兆円目標の達成を目指す」と再度改訂されている（以下、この成果目標（KPI）を「輸出額5兆円目標」という。）。これは、2年3月に閣議決定された食料・農業・農村基本計画において、12年までに農林水産物・食品の輸出額を5兆円とすることを目指すとされたことを受けたもので、輸出額1兆円目標と同様に、農林水産分野におけるTPP等関連政策大綱に基づく施策のほか、これ以外の施策として各府省等が実施する様々な施策にも関連する目標となっている。

上記食料・農業・農村基本計画の策定に当たっては、従来の畜産品、穀物等、野菜・果実等、その他農産物、林産物、水産物、加工食品の区分別の輸出額のほか、少額貨物及び木製家具に係る輸出額を加えた新たな品目別の輸出額の目標が設定されており、これによれば、元年（2019年）の輸出額の実績（9121億円）に対して、7年（2025年）には2兆0459億円とし、12年（2030年）には5兆0151億円とするとされている。

また、元年12月以前のTPP等関連政策大綱に掲げられていた体質強化対策に係る政策の一つである「高品質な我が国農林水産物の輸出等需要フロンティアの開拓」は、2年12月のTPP等関連政策大綱において「マーケットインの発想で輸出にチャレンジする農林水産業・食品産業の体制整備」に改訂されている。そして、当該政策を実現するために、輸出額5兆円目標の達成に向けて、「農林水産物・食品の輸出拡大実行戦略」（令和2年12月農林水産物・食品の輸出拡大のための輸入国規制への対応等に関する関係閣僚会議策定）に基づき、官民一体となった海外での販売力の強化、リスクを取って輸出に取り組む事業者への投資の支援、マーケットインの発想に基づく輸出産地の育成・展開等に取り組むなどして、輸出拡大のペースを加速するとする施策を講ずることとされている。

2年以降の農林水産物・食品の輸出額をみると、図表2-1-26及び図表2-1-27のとおり、2年は9217億円（対前年比1.0％増）であったが、3年には1兆1572億円（対前年比25. 5％増）となり、初めて年間1兆円を超えていた。

また、3年における少額貨物及び木製家具を加えた輸出額の実績は1兆2382億円となり、7年（2025年）の目標額2兆0459億円の60.5％となっていた。

そして、農林水産省は、3年における農林水産物・食品の輸出額が2年に比べて大きく増加したことについて、世界的に新型コロナウイルス感染症のまん延が続く中、インバウンド需要に代わる消費者ニーズの変化等に対応した小売店向けの販売やウェブサイト等を通じたオンライン販売等の新たな販路への販売が堅調だったこと、中華人民共和国や米国等の経済活動が回復傾向に向かい、これらの国の外食需要も回復してきたこと、政府一体となって進めてきた輸出拡大の取組が輸出の後押しをしたことなどによると分析している。

このように、農林水産物・食品の輸出額は、3年（2021年）に1兆円を超えた状況にあるが、7年（2025年）に2兆円とし、体質強化対策に係る成果目標（KPI）である12年（2030年）に5兆円の目標を達成するためには、輸出拡大の一層の加速化が必要となる。また、アのとおり、体質強化対策に係る施策において、成果目標を達成していなかった事業等が見受けられた。

したがって、農林水産省は、体質強化対策に係る施策を適切に実施し、農林漁業者等による輸出の取組を一層促進させるなどして、引き続き12年（2030年）における輸出額5兆円目標の達成に向けて取り組んでいく必要がある。

第1の2(2)イのとおり、TPP等関連政策大綱には、「経営安定・安定供給のための備え（重要5品目関連）」という政策目標を実現するために、重要5品目の品目別にそれぞれ政策が設定されている。また、各政策には、当該政策を実現するための施策がそれぞれ設定されている。そして、これらの経営安定対策に係る施策は、基本的に、TPP等関連政策大綱が策定される前から農林水産省が実施してきた、既存の経営安定対策事業を拡充するものとなっている。すなわち、同省は、経営安定対策として図表2-2-1のとおり、食料特会において政府備蓄米を買い入れたり、経営所得安定対策として畑作物の直接支払交付金を交付したりなどしているほか、農畜機構を通じて肉用牛肥育経営安定交付金制度、加工原料乳生産者補給金制度、糖価調整制度等の制度を運営するなどしている。そこで、TPP等関連政策大綱に掲げられた経営安定対策に係る施策について、その実施状況や、各施策の実施による効果の発現状況を重要5品目別にみると、次のとおりとなっていた。

農林水産大臣は、主要食糧の需給及び価格の安定に関する法律（平成6年法律第113号。以下「食糧法」という。）に基づき、毎年、米穀の需給及び価格の安定に関する基本指針（以下「基本指針」という。）を定めることとなっている。そして、国は、米穀の生産量の減少によりその供給が不足する事態に備えるために、食料特会食糧管理勘定（以下「食管勘定」という。）において、基本指針に即して、国内産米穀の買入れ及び売渡しを行っている。具体的には、適正備蓄水準として100万t程度の国内産米穀を備蓄することとし、原則として、国は毎年20万t程度の国内産米穀の買入れを行っている（以下、備蓄のために買い入れた国内産米穀を「備蓄米」という。）。そして、米の供給が不足する事態が発生すれば備蓄米を供出し、そのような事態が発生しなければ、図表2-2-2のとおり、5年間程度備蓄した後、飼料用等の非主食用として販売することとしている。なお、備蓄米を飼料用等の非主食用として販売する際には食管勘定において売買差損が生ずるが、これについては、必要に応じて一般会計から必要額を繰り入れることで、食管勘定の赤字繰越しを行わないこととなっている。

(a)　TPP等関連政策大綱における米の経営安定対策に係る施策の内容

(b)　TPP等関連政策大綱に基づく制度改正

(a)　備蓄米の買入量等

(b)　CPTPP分に係る財政負担

第1の2(2)エのとおり、TPP等関連政策大綱によれば、主要施策について定量的な成果目標を設定し進捗管理を行うとともに、既存施策を含め定期的に点検・見直しを行うとされている。しかし、農林水産省は、米の主要施策の定量的な成果目標を設定することについて、国別枠の輸入量に相当する国内産米穀を備蓄米として買い入れた場合の主食用米の需給及び価格に与えた影響を定量的に測定することが困難であり、定量的な成果目標を設定することはなじまないとして、定量的な成果目標を設定していなかった。そして、同省は、国別枠に相当する備蓄米の買入れの効果については、豪州枠に相当する量の国内産米穀の備蓄米としての買入れが全量行われることをもって、国産の主食用米の需給や価格に与える影響は遮断したとしている（米の国内生産量等の推移については後掲(3)参照）。なお、同省は、aのとおり備蓄米の買入れは基本指針に則して行うこととされており、基本指針を定める際には、食料・農業・農村政策審議会（以下「食農審」という。）の意見を聴くこととされていて、米穀の備蓄の運営に関する事項等について、その効果等を含めて調査審議を受けていることから一定の検証が行われているとしている。

国は、経営所得安定対策の一環として、「農業の担い手に対する経営安定のための交付金の交付に関する法律」（平成18年法律第88号）に基づき、諸外国との生産条件の格差により不利がある麦等の農産物を対象に、標準的な生産費と標準的な販売価格の差額分に相当する額を畑作物の直接支払交付金として認定農業者等の担い手に交付している。そして、同交付金の交付額は、原則として、生産量等の単位数量に交付単価を乗じたものとなっており、当該交付単価は、原則として、3か年固定となっている。

また、麦の輸入は、食糧法に基づき、原則として、国が一元的に輸入を行い、買受資格者に販売している。そして、その際に、輸入麦の輸入価格に上乗せされるマークアップから得られる収入については、図表2-2-6のとおり、食料特会において、輸入麦の売買を行うために必要な政府管理経費を控除した上で、畑作物の直接支払交付金の財源に充当されている（以下、マークアップから得られる収入のうち政府管理経費を控除したものを「マークアップ収入」という。）。また、同交付金の財源は、マークアップ収入等のほか、それでも不足する分については、一般会計からの繰入金により措置されることになる。

(a)　TPP等関連政策大綱における麦の経営安定対策に係る施策の内容

(b)　TPP等関連政策大綱に基づく制度改正

(a)　畑作物の直接支払交付金の交付状況

(b)　マークアップ収入の推移

(c)　食料特会農業経営安定勘定に対する一般会計からの繰入れの状況

第1の2(2)エのとおり、TPP等関連政策大綱によれば、主要施策について定量的な成果目標を設定し進捗管理を行うとともに、既存施策を含め定期的に点検・見直しを行うとされている。しかし、農林水産省は、麦の主要施策の定量的な成果目標を設定することについて、畑作物の直接支払交付金は標準的な生産費と標準的な販売価格の差額に相当する交付金を直接交付し、担い手の経営の安定化を図る制度であり定量的な成果目標を設定することはなじまないなどとして、米の主要施策と同様に、定量的な成果目標を設定していなかった。

なお、農林水産省は、上記のとおりTPP等関連政策大綱に基づく定量的な成果目標は設定していないものの、麦の主要施策を具現化した事業の一つである畑作物の直接支払交付金については、レビューシートにおいて担い手比率（注36）を成果目標として設定していて、事業全体の効果の発現状況について評価しているとしている。そして、担い手比率は主要施策そのものを評価したものではないものの、令和2年度の実績値は、目標値92％に対して89％となっていて、その達成度は97％となっていたとしている。また、原則として3年に1度行われる交付単価の改定に当たり、麦に係る畑作物の直接支払交付金の効果等を含めて食農審の調査審議を受けていることから、一定の検証が行われているとしている。

①肉用牛肥育経営安定交付金制度（平成30年12月以前は「肉用牛肥育経営安定特別対策事業」）及び②肉豚経営安定交付金制度（同月以前は「養豚経営安定対策事業」）は、図表2-2-10のとおり、毎月又は四半期ごと、品種の区分等ごとに算出された標準的販売価格が標準的生産費を下回った場合に、農畜機構が、その期間中に牛又は豚を販売した生産者に対して、標準的販売価格と標準的生産費との差額に一定の補塡率を乗じて算出した交付金を交付するものである。

これらの制度において生産者がこれらの交付金の交付を受けるためには、生産者は、これらの制度に加入して負担金を納付しなければならないことなどとなっている。そして、生産者に交付される交付金の一部（注37）は、都道府県ごとに設置された積立金管理者等に納付した負担金により積み立てた積立金から支払われることになっている。

また、国は、農畜機構に対して、図表2-2-12のとおり、①肉用牛肥育経営安定交付金制度、②肉豚経営安定交付金制度、③肉用子牛生産者補給金制度及びその他食肉等に係る畜産業振興事業等の実施に必要な資金（上記の生産者に交付される交付金のうち、積立金により賄われる分以外の財源となる分を含む。）として、牛肉等関税収入を財源とした牛肉等関税財源畜産業振興対策交付金（以下「牛関交付金」という。）を交付している。

(a)　TPP等関連政策大綱における牛肉・豚肉の経営安定対策に係る施策の内容

(b)　TPP等関連政策大綱に基づく制度改正