放射性物質汚染対処特措法3事業等の入札、落札、契約金額等の状況に関する会計検査の結果について

ア　契約の状況の概要

福島事務所が発注した契約984件について、契約方式別の契約件数及びその比率をみると、図表1-3のとおり、一般競争契約735件（全体の74.7％）、随意契約249件（同25.3％）となっていた。また、事業内容の違いが契約方式に影響しているか事業区分別に契約件数及びその比率をみたところ、除染事業180件では一般競争契約177件(除染事業全体の98.3％）、随意契約3件（同1.7％）、汚染廃棄物処理事業522件では一般競争契約354件(汚染廃棄物処理事業全体の67.8％）、随意契約168件（同32.2％）、中間貯蔵施設事業213件では一般競争契約135件（中間貯蔵施設事業全体の63.4％）、随意契約78件（同36.6％）、特定復興再生拠点区域事業69件では全て一般競争契約となっていた。

そこで、企画競争又は公募を経ない契約について、環境省が随意契約とした理由をみると、「公共調達の適正化について」（平成18年財計第2017号）において、企画競争又は公募を経ない契約とせざるを得ない場合として例示されている「法令の規定により、契約の相手方が一に定められているもの及びこれに準ずるものと認められるもの」であるとしている契約が174件と上記216件の約8割を占めていた。上記174件の具体的な契約内容は、放射能濃度が8,000㏃/kgを超える特別な管理が必要な程度に事故由来放射性物質に汚染された廃棄物として環境大臣が指定した廃棄物（以下「指定廃棄物」という。）に係る当該指定廃棄物が生じた焼却施設の設置者等との保管委託契約が最も多くなっていた。そして、放射性物質汚染対処特措法の規定により、指定廃棄物は、国等に引き渡されるまでの間、当該指定廃棄物が生じた焼却施設の設置者等が安全かつ適正に保管しなければならないとされており、国等に引き渡されるまでの間の指定廃棄物の保管委託契約の契約相手方は当該焼却施設の設置者等に限定されるものであることから、上記指定廃棄物の保管委託契約は、「企画競争又は公募を経ない契約とせざるを得ない場合」に該当するものであった（契約方式別の契約状況については別図表1-3参照）。

なお、不落随意契約の10件は全て汚染廃棄物処理事業のものであり、同省は、入札が成立しなかった理由について、応札者が、汚染廃棄物処理事業においては事故由来放射性物質に汚染されている廃棄物を取り扱う業務が主となっていることを踏まえて、安全性を確保するために作業費や資機材費等を高く見込むなどして入札に臨んだことなどにより、入札価格が予定価格を上回って落札者がなかったと考えられるとしている。そして、同省は、応札者が不落随意契約に応ずることができた個別具体の理由については応札者の総合的な判断によるものであり把握していないとしている。

（注3）

企画競争　　業務内容、予算額、参加できる資格の要件等を示し、複数の事業者から企画書等を提出させるなどしてその内容や業務遂行能力が最も優れた者を選定して契約の相手方を決定する随意契約の手続。事業者の技術等に差があることに応じて、調達価格の差異に比べ業務の成果に相当程度の差異が生ずるため、価格だけで評価する最低価格方式により契約者を定めた場合には、その業務目的を満たすことが困難となるもの、また、仕様書等に基づいて入札価格を合理的に算定することが困難であるなど総合評価落札方式によることができないものなどが対象となる。

（注4）

公募　　従来、特殊な技術等が不可欠であるとして、発注者の判断により、特定の者と契約していたようなものについて、当該技術等を有している者が他にいる場合がないとは言い切れないことから、必要な技術等を明示した上で参加者を募るもの。なお、公募を行った結果、応募要件を満たすと認められる応募が複数あった場合には、一般競争入札又は企画競争を行う。

(ア)　事業区分別の入札、落札等の状況

そして、1者応札率の推移をみると、図表1-6のとおり、全体では、平成30年度までは変動が見受けられたものの、令和元年度以降は50％を超える水準でほぼ横ばいで推移していた。一方、事業区分別の推移をみると、いずれの事業区分においても、年度によって変動していた（事業区分別の契約状況の推移については別図表1-4参照）。

b　落札率

（注5）

平均落札率　　各契約の落札率の合計を契約件数で除したもの

そして、平均落札率の推移をみると、図表1-8のとおり、直近の2か年度で低下している特定復興再生拠点区域事業を除いて、ほぼ横ばいで推移していた。

放射性物質汚染対処特措法3事業等の各事業に係る契約の内容は工事と業務に大別され、契約規模、受注する事業者の業態等は異なるものとなっていると考えられる。そこで、会計検査院において、検査の対象とした福島事務所が発注した契約のうち一般競争契約735件について、契約内容により、工事、建設コンサルタント業務等（工事の設計若しくは監理・監督支援又は工事に関する調査、企画、立案若しくは助言の技術支援を行う業務等をいう。以下同じ。）、その他業務（建設コンサルタント業務等以外の不動産登記、廃棄物運搬（工事契約の一部として実施するものを除く。）等の業務をいう。以下同じ。）に区分した（事業区分別及び契約内容区分別の契約状況については別図表1-5参照、契約内容区分別の契約金額区分ごとの契約件数については別図表1-6参照）。

そして、契約内容の違いが契約状況に影響しているか、契約内容区分別に1者応札率等をみることとした。

a　1者応札率

そこで、総合評価落札方式による建設コンサルタント業務等契約の1者応札率等について、更に事業区分により1者応札率等に差があるかみたところ、図表1-10のとおり、全ての事業区分において、1者応札となった契約の件数は、建設コンサルタント業務等契約が最も多くなっており、汚染廃棄物処理事業及び中間貯蔵施設事業の建設コンサルタント業務等契約で、それぞれ1者応札率が97.9％及び67.9％となっていて、放射性物質汚染対処特措法3事業等全体の1者応札率49.3％と比較するとそれぞれ48.6ポイント及び18.6ポイント高くなっていた。

b　落札率

c　応札者数と落札率

第1の2(2)のとおり、入札公告期間については、予決令等によれば、原則として入札期日の前日から起算して少なくとも10日前に公告しなければならないとされているほか、一定額以上の調達契約を締結する場合には、政府調達に関する協定（平成7年条約第23号）等の対象となり（以下、協定等の適用対象となる調達を「特定調達」という。）、原則として入札期日の前日から起算して40日前までに公告しなければならないなどとされている。

なお、入札者若しくは落札者がない場合又は落札者が契約を締結しない場合において、再度公告を行い入札に付そうとするとき（以下「再度公告入札」という。）は、入札公告期間を5日までに短縮することができることとなっている。

また、環境省においては、法令の定めに従うなどして標準となる入札公告期間を決定しており、特定調達に該当しないものでは、少なくとも、最低価格方式では十数日程度、総合評価落札方式では30日程度の入札公告期間を確保することとしている。

さらに、同省は、入札公告期間について、1者応札率低減のための方策として、過去の同種契約に係る応札者数の状況等に応じて、標準となる入札公告期間より延長するよう努めているとしている。

これらのことから、入札公告期間が1者応札率等に影響しているか、入札公告期間区分別に1者応札率等をみたところ、次のとおりとなっていた。

a　1者応札率

そこで、総合評価落札方式における入札公告期間区分別の1者応札率について、更に契約内容区分により1者応札率に差があるかみたところ、図表1-14のとおり、工事契約では明らかな傾向は見受けられなかったが、建設コンサルタント業務等契約では30日以上59日以下の各区分を比較すると、入札公告期間が長い区分では1者応札率が低くなっていた。

b　落札率

しかし、aのとおり、総合評価落札方式について、建設コンサルタント業務等契約の30日以上59日以下の各区分を比較すると、入札公告期間が長い区分では1者応札率が低くなっていたことから、総合評価落札方式の落札率においても、契約内容区分別では入札公告期間区分により平均落札率に差があるかみたところ、図表1-16のとおり、工事契約では入札公告期間が長い区分では平均落札率が低くなるような状況は見受けられなかったが、建設コンサルタント業務等契約では30日以上59日以下の各区分を比較すると、入札公告期間が長い区分では平均落札率が低くなっていた。

入札公告期間については、個々の契約ごとに様々な事情を考慮して設定されるものであるため、入札公告期間を長く設定すれば1者応札率及び落札率が低くなるとは一概に言えないものの、以上のように、総合評価落札方式による建設コンサルタント業務等契約については、契約件数が少ない区分を除き、入札公告期間が長い区分では1者応札率及び平均落札率が低くなる状況が見受けられており、入札公告期間が1者応札率及び平均落札率に一定の影響を与えている可能性がある。

除染事業の除染工事の発注規模が市町村単位となっているものが多いこと、また、「行政事業レビューの実施等について」（平成25年4月閣議決定）に基づき実施された平成29年度行政事業レビュー公開プロセス（以下「29年度レビュー」という。）において、除染事業の除染工事契約が1者応札となる傾向にあるとされていることなどを踏まえて、同省が事業実施地域を市町村単位として発注している除染工事等契約の1者応札率等の状況をみた。さらに、ウ(イ)aのとおり、総合評価落札方式による建設コンサルタント業務等契約の1者応札率が放射性物質汚染対処特措法3事業等全体の1者応札率より14.1ポイント高くなっていたことなどから、総合評価落札方式による建設コンサルタント業務等契約のうち、除染工事等契約と同様に事業実施地域を市町村単位として発注されている工事監理・監督支援業務契約の1者応札率等の状況もみたところ、次のとおりとなっていた。

a　除染工事等契約

（注6）

共同企業体　　大規模かつ技術的難度の高い工事等の実施に際して、事業者が数社で共同して形成した事業組織体

（注7）

単体有資格事業者　　工事等に係るJV以外の有資格者

(b)　特定復興再生拠点区域事業

次に、特定復興再生拠点区域事業の除染工事等契約の平均落札率についてみると、図表1-19のとおり、除染事業の除染工事契約と比較して大きな差は見受けられなかった。

b　工事監理・監督支援業務契約

また、図表1-21のとおり、除染事業又は特定復興再生拠点区域事業の工事監理・監督支援業務契約の発注があった9市町村のうち、富岡町を除く8市町村においては、特定の事業者が特定の市町村を事業実施地域として発注されている全ての工事監理・監督支援業務契約を落札していた。そして、これら8市町村では、1者応札による継続受注となっている契約が見受けられた。

なお、環境省は、特定の事業者が特定の市町村を事業実施地域として発注されている全ての工事監理・監督支援業務契約を落札していたり、1者応札による継続受注となっていたりする理由について、過去の応札者、入札説明会参加者等に聞き取りなどを行っていないことから、把握できていないとしている。

次に、除染事業及び特定復興再生拠点区域事業の工事監理・監督支援業務契約のそれぞれの平均落札率についてみると、図表1-22のとおり、両者に大きな差は見受けられなかった。

放射性物質汚染対処特措法3事業等に係る平成28年度から令和3年度までの契約案件（3年度は、3年9月末までに入札公告期間が終了したものに限る。）の入札において、応札者がなかったり、応札者はあったものの入札価格が予定価格を上回ったりしたことなどによる入札の不成立（以下「入札不調」という。）の状況についてみると、図表1-23のとおり、入札771件のうち36件が入札不調となっていた。そして、上記36件のうち、応札者がなかった入札不調は21件となっており、これを受けて再度公告入札を実施したものが10件となっていた。また、応札者があった入札不調は15件となっており、これを受けて不落随意契約を締結したものが10件、再度公告入札を実施したものが1件となっていた。

そして、再度公告入札を実施した計11件の結果についてみると、再度の入札不調となったものが2件、落札に至ったものが9件となっていた。再度の入札不調となった2件のうち、1件については不落随意契約を締結しており、残る1件については発注内容を見直して新規の事案として入札を実施して落札に至っていた。

また、応札者がなかった入札不調及び応札者があった入札不調のうち、再度公告入札又は不落随意契約としなかったものについては、発注内容を見直して新規の事案として入札を実施するなどしていた。

エ　環境省が行っている競争性確保のための取組の状況

放射性物質汚染対処特措法3事業等を経済的に実施するためには、予定価格を適切に積算する必要がある。

環境省は、第1の2(3)のとおり、放射性物質汚染対処特措法3事業等に係る契約の工事費について、積算基準に基づき算定し、積算基準に定めがない工種については、一般の公共事業で実施する工事の内容と比べて特段異なる点がないとした場合、国交省積算基準等に基づき算定し、これらを基に予定価格を積算している。

そこで、放射性物質汚染対処特措法3事業等に係る契約の予定価格の積算についてみたところ、工事費の算定に当たり設計書に計上する材料の単価（以下「積算単価」という。）の適用及び諸経費の算定において、次のような事態が見受けられた。

ア　積算単価の適用を誤ったため、材料費が割高となっていた事態

このような事態が生じていたのは、福島事務所において、予定価格の積算に適用する積算単価についての確認が十分でなかったことなどによると認められる。なお、福島事務所は、会計検査院の指摘に基づき、審査担当部門を新設したり、積算担当者会議において積算基準の内容に関する研修を実施したりするなどして、確認体制等の強化を図っている。

予定価格のうち、共通仮設費、現場管理費及び一般管理費等の諸経費は、積算基準及び国交省積算基準によれば、直接工事費等を合算した額（以下「諸経費対象額」という。）に、共通仮設費率、現場管理費率及び一般管理費等率（以下、これらの率を総称して「諸経費率」という。）をそれぞれ乗じて得た額の範囲内とすることなどとされている（積算基準における諸経費率の算定方法については図表1-24参照）。

ア及びイの事態が見受けられたことから、環境省においては、放射性物質汚染対処特措法3事業等に係る契約の予定価格の積算について、積算単価を適切に適用しているか確認したり、後工事の諸経費の算定に当たり合算調整を行ったりして、予定価格を適切かつ経済的に積算するための取組を行う必要がある。

第1の2(4)のとおり、請負工事の発注に当たっては、事前の計画及び調査を慎重に行い、設計変更の必要を生じないよう措置することとされており、福島事務所は、契約委員会において、締結済みの工事請負契約及び業務委託契約を対象に、変更見込金額の累計が請負代金額の30％を超える場合は、変更契約の適否について審査することとしている。このような審査を行うことについて、福島事務所は、工事や業務を追加して発注する必要が生じた場合に、公正性、競争性及び透明性の確保の観点から、請負代金額の大幅な増額変更の理由を慎重に確認することが必要であることから実施しているとしている。

そこで、放射性物質汚染対処特措法3事業等に係る契約の変更契約の状況についてみたところ、次のとおりとなっていた。

ア　変更割合別の状況

前記の169件について、増額変更理由を確認したところ、図表1-27のとおり、汚染廃棄物の処理量の増加が全体の30.2％と最も多くなっており、この汚染廃棄物の処理量の増加を含めた数量増を理由とするものが全体の76.3％を占めていた。福島事務所は、増額変更理由として数量増が多くを占めるのは、契約締結後に住民の意向、地域情勢等により事業の早期着手を求められたため締結済みの契約において処理する汚染廃棄物の量を増加させたこと、処理する汚染廃棄物等の数量を概算で発注して詳細設計において数量を確定させることとしたため数量が増加したことなどによるとしていた（増額変更割合が大きい契約及び増額変更理由については別図表1-13参照）。そして、福島事務所は、契約委員会において変更理由を説明して変更契約の適否について審査を受けた上で変更契約を締結しており、これにより新たに契約を締結することなく事業の早期着手が可能となり、汚染廃棄物の早期処理等の諸課題に迅速に対応できたとしている。

環境省が締結した放射性物質汚染対処特措法3事業等に係る契約のうち、会計検査院法第23条第1項第7号の規定により検査することを決定した33会社が受注した契約110件について、受注者をJVと単体の別に区分すると、JV68件（当初契約金額計6154億余円）、単体42件（当初契約金額計1244億余円）となっていた（上記の契約110件の事業区分別の契約件数等については別図表2-1参照）。

受注者は、工事の施工に当たり、契約図書に定められた工期を遵守するとともに、目的物の出来形、品質等の確保を図る必要があり、共通仕様書等に従って施工管理を行わなければならない。また、放射性物質汚染対処特措法3事業等においては、除染事業の中には数千人規模の多くの作業員を確保する必要がある除染工事があったり、汚染廃棄物処理事業では作業が廃棄物の収集、運搬、破砕選別等に分業されていたりなどするため、受注者は、多数の下請業者に対して作業を発注している。そのため、受注者は、下請業者を適切に選定して、下請業者と締結した請負契約等に基づいて、下請業者が行う工事の施工に関して適切な指導等を行う必要がある。

そこで、受注者が施工管理をどのように行っているか、下請業者の選定、下請業者が行う工事の施工に関する指導等をどのように行っているかみたところ、次のような状況となっていた。

受注者がJVの場合は、甲型JV(注8)か乙型JV(注9)かを問わず、協定書、協定書細則等に基づき設けられた運営委員会において、工事の施工の基本に関する事項等を協議して決定していた。そして、甲型JVでは幹事会社が中心となって、乙型JVでは各構成員が自社の分担工事範囲を対象として、それぞれ施工計画書に基づいて作業が実施されているか、予定どおり進捗しているかなどを監理技術者等に確認させるなどして施工管理を行っているとしていた。また、受注者が単体の場合は、自らが自社の規程に基づき、上記と同様の施工管理を行っているとしていた。

（注8）

甲型JV　　JVの構成員が一体となって施工（共同施工方式）するJV

（注9）

乙型JV　　JVの構成員それぞれが自らの分担工事を施工（分担施工方式）するJV

そして、受注者は、共通仕様書等に基づき、工事の名称、工期、下請業者の名称及び住所等を記載した施工体制台帳を作成して工事現場に備えるとともに、その写し及び下請業者との契約書の写しを発注者の監督職員に提出していた。受注者から作業を受注した下請業者（以下「1次下請業者」という。）は、工事内容の専門化、分業化及び工法の多様化に対応するなどのため、作業を更に下請業者に発注すること（以下、1次下請業者から作業を受注した下請業者を「2次下請業者」という。）があり、そのような場合、受注者は、2次下請業者以降の下請業者も含めた施工体制台帳を作成して工事現場に備えるとともに、1次下請業者と2次下請業者との間で締結した契約書等についても発注者の監督職員に提出していた。

また、下請業者の選定について、単体として受注した受注者、甲型JVの幹事会社及び乙型JVの各構成員は、共通仕様書に定められた要件（別図表2-2参照）や発注者から契約ごとに示された要件を満たすことのほか、自社の規程に基づき、経営内容に問題はないか、従業員や技術者が確保されて施工能力に問題はないか、品質保証は適切に行われることとなっているか、コンプライアンスや情報管理に問題はないかなどを考慮して、原則として、自社と恒常的な取引関係がある協力会社の中から選定したとしていた。

そして、前記の契約110件のうち、契約期間が満了していないことから下請業者の階層数を確定できなかった16件を除いた94件における下請業者の階層数をみたところ、図表2-1のとおり、下請業者の階層数別の契約件数は、階層数が3次となっていた契約が32件と最も多くなっており、94件の契約の平均階層数は2.7次となっていた。

受注者は、下請業者が行う工事の施工に関して、下請業者の作業員に対する教育時、日々の打合せ等において、施工計画書等に基づく作業方法を下請業者に対して指示し、作業手順の確認を行うなどして、下請業者に対する指導を行っているとしており、2次下請業者以降の下請業者に対しては、直接又は1次下請業者を通じるなどして、現場における作業実施のルールや事故防止のための説明を行う新規現場入場時教育等の指導を実施しているとしていた。

環境省は、放射性物質汚染対処特措法3事業等の実施に当たって、工事請負契約の適正な履行を確保するために、契約図書、「請負工事監督検査の事務処理について」（平成19年10月大臣官房会計課長等通知）等に基づいて、工程の管理、立会い、工事の実施状況の検査を行うなどしていた。また、同省は、放射線量低減対策特別緊急事業費補助金の交付先であり除染工事の発注者となる福島県及び同県の市町村に対して、「放射線量低減対策特別緊急事業費補助金交付要綱」（平成24年3月環水大総発第120302001号）等に基づいて、事業の実施内容、除去土壌等の保管、運搬等の事業実施に関する確認項目を示したり、事業実施に関する問合せに応答したりするなどしていた。

さらに、同省は、放射性物質汚染対処特措法3事業等の所管省庁として、「平成二十三年三月十一日に発生した東北地方太平洋沖地震に伴う原子力発電所の事故により放出された放射性物質による環境の汚染への対処に関する特別措置法施行規則」（平成23年環境省令第33号。以下「施行規則」という。）において、汚染廃棄物の処理基準を定めており、発注者は同基準に基づくなどして設計図書を定めて受注者にその履行を求めていた。

第1の2(5)のとおり、環境省は、平成25年1月に除染適正化推進本部を設置したり、除染適正化プログラムを作成したりするとともに、警告決議に対する措置において監督体制の強化を図っているなどとしている。しかし、その後においても、受注者が除染工事等の実施に当たって法令に違反する行為を行うなどしたとして、発注者が定めている指名停止措置又は文書による注意（以下、指名停止措置と文書による注意を合わせて「指名停止等の措置」という。）に関する規程に基づき、指名停止等の措置を行った事案が発生している。そして、受注者が除染工事等の実施に当たって法令に違反する行為を行うなどした事案が国直轄事業及び国庫補助事業において発生しており、報道等がなされたり、同省が公表したりしている。

そこで、同省が平成27年度決算に関する参議院の議決について講じた措置及び平成28年度決算に関する参議院の議決について講じた措置において監督体制の強化を図っているとしていることなどを踏まえて、受注者が除染工事等の実施に当たり契約図書の内容に違反した行為を行っていた事案及び受注者が発注者に対して費用を過大に請求していた事案（以下、これらの事案を総称して「不適切な事案」という。）を対象として、環境本省、発注者である福島事務所及び市並びに不適切な事案に係る契約の受注者において、受注者の事業実施体制等並びに環境省及び発注者の監督等の状況や不適切な事案を受けての指名停止等の措置の状況を検査した。また、一部の不適切な事案については、事案発生の当事者となった下請業者及び当該下請業者に指示や指導を行っていた1次下請業者等の事業者（以下、これらの事業者を合わせて「当事者等」という。）に対して聞き取りを行うなどして事案発生時の状況等を調査した。その結果、次のような状況となっていた。

ア　受注者が除染工事等の実施に当たり契約図書の内容に違反した行為を行っていた事案

イ　受注者が発注者に対して費用を過大に請求していた事案