中小企業者等に対する新型コロナ特別貸付等に係る貸付債権等及び新型コロナ関連保証に係る保証債務等の状況について

国民生活事業及び中小企業事業では、図表1-12、図表1-13、図表1-14、図表1-15のとおり、いずれも新型コロナ特別貸付に係るリスク管理債権の額が増加したことにより、リスク管理債権全体の額も増加していた。一方、商工中金では、図表1-16及び図表1-17のとおり、危機対応貸付けに係るリスク管理債権の額が少なく、リスク管理債権全体の額はおおむね横ばいで推移していた。

そして、5年度末における新型コロナ特別貸付等に係るリスク管理債権の額は、国民生活事業で7903億余円（前年度末から2884億余円増）、中小企業事業で3479億余円（同62億余円増）、商工中金で582億余円（同232億余円増）となっていて、全体では図表1-18及び図表1-19のとおり、1兆1965億余円（同3179億余円増）となっていた。このうち「破産更生債権及びこれらに準ずる債権」は計221億余円（同97億余円増）、「危険債権」は計3900億余円（同169億余円増）、「要管理債権」は計7842億余円（同2913億余円増）となっていた。

平成30年度末から令和5年度末までのリスク管理債権全体の内訳をみると、国民生活事業では「要管理債権」、中小企業事業では「危険債権」、商工中金では「危険債権」及び「破産更生債権及びこれらに準ずる債権」が、それぞれ大部分を占めていた。

また、「破産更生債権及びこれらに準ずる債権」の金額は、国民生活事業で200億円程度から300億円程度まで、中小企業事業で100億円程度となっていたが、両事業では、「破綻先」及び「実質破綻先」（「破綻先」等の債務者区分については、後述c参照）に対する債権で担保等による回収が不可能な部分を債権残高から控除する、いわゆる部分直接償却を実施しており、当該金額がリスク管理債権、主に「破産更生債権及びこれらに準ずる債権」から控除されている（5年度末における新型コロナ特別貸付に係る部分直接償却実施額は、国民生活事業で1875億余円（同856億余円増）、中小企業事業で302億余円（同74億余円増）、計2178億余円（同931億余円増））。一方、商工中金では、部分直接償却を実施しておらず、「破産更生債権及びこれらに準ずる債権」の金額が1100億円超（同100億円超増）となっていた。

なお、部分直接償却については、ウの償却と異なり、日本公庫において債権の全額について回収の見込みがないなどと判断しているものではない。

国民生活事業及び中小企業事業では、図表1-20のとおり、債権の総額に対するリスク管理債権の割合（以下「リスク管理債権比率」という。）が、新型コロナ特別貸付の債権残高が大幅に増加した2年度末に一旦低下したものの、3年度末から5年度末までは、aのとおり新型コロナ特別貸付に係るリスク管理債権の額が増加し、新型コロナ特別貸付に係るリスク管理債権比率が上昇したことなどにより、全体のリスク管理債権比率は上昇していた。

一方、商工中金では、aのとおり危機対応貸付けに係るリスク管理債権の額が少なく、全体のリスク管理債権比率はおおむね横ばいで推移していた。

日本公庫及び商工中金は、自己査定(注15)において実施されている債務者区分(注16)の結果等に基づき、各債権をリスク管理債権等に区分し、その額を集計している。

自己査定について、日本公庫の中小企業事業及び商工中金では債務者の直近の財務状況等により判定した債務者区分に基づき実施している。一方、日本公庫の国民生活事業では小規模事業者に対する膨大な数の貸付債権を管理していることから、大部分の債務者について直近の財務状況や今後の見通し等ではなく返済状況や日常の業務を通じて把握した債務者の情報等により判定した債務者区分に基づいて実施している。このため、これらの債務者に係る貸付債権については、延滞の発生や条件変更の実施等がなければ、債務者の財務状況等が悪化してもそれに伴い直ちに貸付債権の区分が変更されることにはならず、自己査定の結果に反映されないことになる。

aのとおり、国民生活事業では、リスク管理債権の大部分が、回収不能になる危険性等が他のリスク管理債権の区分に比べて相対的に低い要管理債権となっている。これは、上記のとおり、債務者の財務状況等の悪化は、原則として貸付債権の自己査定に反映されないこととなっており、当該貸付債権について、条件変更により正常債権から要管理債権に区分が変更され、さらに3か月以上延滞がなければ要管理債権に区分されたままとなるためと考えられる。

会計検査院は、令和4年度決算検査報告において、新型コロナ特別貸付等の審査手続において設けられた緩和措置等の実施状況及び貸付債権の管理の状況について検査の状況を掲記し、貸付申込先の状況把握が十分に行われたことが確認できない事態及び債務者の生活状況が困窮状況にあるという償却事由の根拠となる事実が十分に把握されていないまま償却が決定されていた事態に係る所見を記述している。そして、日本公庫は、国民生活事業において、当該所見を踏まえて業務を行うよう各支店に周知するなどしている（令和4年度決算検査報告の概要については、別図表5参照）。

日本公庫及び商工中金は、貸出金等の債権が回収不能となる場合に備えて、発生の可能性が高い将来の損失額を見積り、貸倒引当金を計上している。新型コロナ特別貸付等の貸付残高が大幅に増加した2年度以降、国民生活事業では、(ア)cのとおり日常の業務を通じて把握した債務者の情報等に基づく自己査定を実施していて、新型コロナ特別貸付等について元金据置中の債務者や条件変更による元金返済猶予を行った債務者等の財務状況等の悪化が債務者区分に反映されない可能性があることなどから、貸倒引当金をその分積み増している。一方、中小企業事業では、新型コロナウイルス感染症の影響も踏まえた債務者の将来見通し等に基づき、貸倒引当金を計上している。また、商工中金では、新型コロナウイルス感染症による経済環境の変化等を踏まえて、貸倒引当金を計上している。

国民生活事業及び中小企業事業並びに商工中金における元年度から5年度までの間の貸倒引当金の状況をみると、図表1-21のとおり、5年度末における貸倒引当金の計上額は、国民生活事業4135億余円、中小企業事業6660億余円、商工中金1945億余円、計1兆2740億余円（うち新型コロナ特別貸付等分計3427億余円）となっていて、国民生活事業では、元年度末と比べて3倍以上に増加しており、4年度末の3297億余円と比べても837億余円の増加となっていた。また、中小企業事業では5年度末における貸倒引当金の計上額は、元年度末と比べて2倍以上に増加していたが、4年度末の6935億余円と比べると274億余円減少していた。商工中金では、5年度末における貸倒引当金の計上額は、元年度末及び4年度末における貸倒引当金の計上額と比べてわずかな増加となっていた。

また、日本公庫等では、各年度に償却を実施したものについて、前年度末に債務者区分が「破綻懸念先」「実質破綻先」又は「破綻先」であった債務者に係る貸付債権の場合は、貸倒損失額に充当するために個別貸倒引当金(注17)を取り崩し、貸倒損失額が個別貸倒引当金計上額を上回る部分は「貸出金償却」で処理している。一方、前年度末に「正常先」又は「要注意先」であった債務者に係る貸付債権の場合は、一般貸倒引当金(注18)の引当の対象ではなくなり、貸倒損失額全額を「貸出金償却」で処理している。

元年度から5年度までの間における貸倒損失額のうち「個別貸倒引当金の取崩し」で処理したものと「貸出金償却」で処理したものの実績をみたところ、図表1-22のとおり、国民生活事業において、新型コロナ特別貸付に係る貸付債権の償却が大幅に増加した3年度から5年度までに「貸出金償却」で処理した割合が元年度と比較して増加しており、5年度は27.7％（元年度の1.3倍）となっていた。

日本公庫及び商工中金の貸倒引当金繰入額、貸出金償却等の与信関係費用等及び損益について、5年度の状況をみると、日本公庫は3171億余円、商工中金は285億余円の与信関係費用等を計上しており、日本公庫は823億余円の当期純損失を、商工中金は156億余円の当期純利益を計上していた。また、日本公庫及び商工中金の5年度末における利益剰余金の額は日本公庫がマイナス1兆9109億余円、商工中金が2564億余円、同年度末における純資産額は日本公庫が15兆3232億余円、商工中金が1兆0402億余円となっていた（元年度から5年度までの推移については、別図表6参照）。

aのとおり、日本公庫及び商工中金は、貸出金等の債権が回収不能となる場合に備えて、発生の可能性が高い将来の損失額を見積り、貸倒引当金を計上している。また、bのとおり、日本公庫及び商工中金においては、与信関係費用等が当期損益及び純資産額に影響を及ぼすことにもなる。そして、直面するリスクを総合的に捉えつつ、各種の業務の遂行に必要な健全性及び適切性を確保し、並びに透明性の向上を図ることを目的としてリスク管理を行っていて、このリスク管理において、日本公庫及び商工中金は、信用リスク等の管理対象となるリスクを計量化し、自己資本と比較するなどして財務の健全性の確認を行っている。

新型コロナ関連保証付融資の元金返済の状況をみると、図表2-5のとおり、元金返済中の件数及び金額は1,076,444件13兆2596億余円、据置期間中の件数及び金額は212,274件5兆0475億余円となっていて、件数及び金額の両方において、元金返済中及び据置期間中が全体の9割超を占めていた。特に、据置期間の終了に伴い、返済開始時期を迎え返済が本格化している保証債務が多くなっており、元金返済中が件数で約8割、金額で7割弱を占めていた。一方、条件変更中の件数及び金額は、1割未満となっていた（元年度から5年度までの推移については、別図表10参照）。

条件変更中の金額の推移をみると、図表2-6のとおり、2年度末以降、SN4号、SN5号、危機関連保証及びこれらの計について、それぞれ前年度末から大幅に増加しており、5年度末時点では1兆1888億余円となっていた。

新型コロナ関連保証を利用する中小企業者等は、1(2)イ(ウ)aのとおり、市区町村長認定を受ける必要がある。市区町村長認定及び保証審査の手続の流れを示すと、図表2-16のとおりである。

このように、協会は、新型コロナ関連保証の審査において、保証の対象となる中小企業者等であるかの判断に当たり、市区町村長認定を用いているが、中小企業庁は、新型コロナ関連保証に係る市区町村長認定の手続において、申請書類の簡素化を認めることとしていた。

そのような状況を踏まえて、会計検査院において、新型コロナ関連保証の対象となった中小企業者等の申請時における売上げの状況を事後的に確認(注20)した。具体的には、13協会において、計865(注21)件（保証承諾金額計443億7500万円、保証料補助金相当額計27億1656万余円）を対象として、客観的に確認可能な最近1か月間の売上高等減少率について、決算後の確定申告書類に記載された売上高を基に算定した場合に、認定基準を上回っているかを機械的に確認(注22)した。

その結果、図表2-18のとおり、協会が保管していた確定申告書類の記載内容を基に算定した最近1か月間の売上高等減少率が認定基準を下回っていた事態が865件中142件（保証承諾金額計73億7000万円、保証料補助金相当額計4億4787万余円）見受けられた。そして、142件のうち、79件については、売上高が増加していた（最近1か月間の売上高等減少率はマイナス）。また、87件については、申請年月を含めて直近4か月間いずれの月を算定年月にした場合においても、最近1か月間の売上高等減少率が認定基準を下回っている状況になっていた。

なお、当該142件は、協会が保管していた確定申告書類を用いて事後的に機械的な方法により確認した結果、認定基準を下回っていたものであり、そのことから、直ちに決算期前の売上高等を用いた市区町村長認定が誤っていたことになるものではない。

前記について、事例を示すと次のとおりである。

協会に対する検査を通じて市区町村長認定の事務の状況を確認したところ、事務を担当した各地方公共団体は、非常時において審査の迅速性が求められている中で、認定要領等に基づき所要の事務を実施していたものと思料される。また、中小企業庁は、コロナ禍における申請書類の簡素化の結果として、認定当時の状況について確定申告書類により事後的に確認を行った場合、売上計上時期のずれ等により認定書に記載されている売上高等と確定申告書類上の売上高に差異が生じることは、認定事務の性質上起こり得るとしている。一方、認定基準を機械的に確認したところ、上記のとおり、確定申告書類の内容を基にした最近1か月間の売上高等減少率が認定基準を下回っていた事態が一部で実際に見受けられたことなどから、当該事態への対応及びその結果に応じた認定事務に関する手当についての検討が必要であると考えられる。

したがって、中小企業庁において、関係機関と連携するなどして、142件の事態について、市区町村長認定の事務を担当した各地方公共団体等を通じて当該事態に係る中小企業者等の売上高等の状況を確認するなどした上で必要な対応を執るとともに、その結果を踏まえて、今後の非常時における経営安定関連保証等の市区町村長認定が必要となる保証の発動等に備えて、新型コロナ関連保証に係る市区町村の認定事務を検証するなどして、非常時の経営安定関連保証等に係る事務における認定基準等の確認が適切に行われるようその在り方を検討することが重要であると考えられる。

公庫法によれば、日本公庫は、業務ごとに経理を区分し、それぞれ勘定を設けて整理しなければならないとされており、信用保険に関する業務については信用保険等業務勘定を設けて整理している。そして、国は、新型コロナウイルス感染症の影響により経営の安定に支障が生じている中小企業者等の経営の安定を後押しするために、日本公庫の信用保険等業務勘定に対して、元年度から3年度までの間に、計3兆6881億円を出資して、その財務基盤の強化を図っている（概念図等については、別図表15参照）。

日本公庫の信用保険等業務勘定においては、国から出資された額の全額を資本準備金として計上している。そして、信用保険事業では、新型コロナ関連保証等の特定の保証制度ごとではなく、信用保険事業全体で財務基盤を維持する必要があることなどから、公庫法に基づき、資本準備金は、新型コロナ関連保証等の制度ごとではなく、信用保険等業務勘定全体として経理されている。すなわち、資本準備金は、新型コロナ関連保証等分として区分経理されていない。

また、信用保険等業務勘定においては、当期純損失が計上された場合の処理や国庫納付についての規定はある(注27)が、平成20年度から令和5年度までの間に国庫納付を行った実績はない。

1(2)イ(ウ)aのとおり、日本公庫は、各協会と包括保証保険契約を締結して、保険引受けを行っており、当該保険引受けの対価として、協会から保険料を徴収している。そして、協会が代位弁済を行った場合には、日本公庫は協会に対して保険金の支払を行い、その後、協会が求償権の行使により資金を回収した場合には、日本公庫は協会から代位弁済額に対する保険金支払額の割合に応じて回収金の納付を受けている。

5年度末時点の新型コロナ関連保証等に係る保険の状況をみたところ、保険引受額は41兆4119億余円となっていた。また、新型コロナ関連保証等は元年度に制度が開始され5年度末時点で4年程度が経過した段階となっており、あくまで途中段階になるが、保険収支（保険料や回収金による収入と保険金の支出の差額）は、図表2-21のとおり、累計で147億余円の黒字となっており、事故率は1.07％、非回収率(注28)は95.75％となっていた（新型コロナ関連保証等に係る保険の状況については、別図表15参照）。

元年度から5年度までの信用保険等業務勘定全体の損益等の状況をみると、図表2-21のとおり、2、3両年度は、信用保険等業務勘定全体の保険収支は黒字となっているものの、多額の新型コロナ関連保証等の保険引受けを行ったことなどにより、保険契約準備金(注29)を積み立てるための保険契約準備金繰入額が計上されたことなどから、当期純損失は2年度7188億余円、3年度1420億余円となっていた。一方、5年度は、信用保険等業務勘定全体の保険収支は赤字になったものの、保険引受残高が減少したことなどにより保険契約準備金戻入額が計上されたことなどから、当期純利益は1497億余円となっていた。

そして、資本準備金等の状況をみると、図表2-21のとおり、元年度から4年度まで剰余金の額が零を下回ったことから、図表2-22のとおり、資本準備金等が取り崩されていたが、元年度から3年度までに新型コロナ関連保証等に係る出資を受け入れたことなどにより、5年度末の剰余金処理後の準備金残高は5兆4338億余円となっており、そのうち資本準備金は5兆2841億余円となっていた。

日本公庫は、今後の保険金支払がどのように推移するかは、その時々の政策判断や経済状況、経営改善支援の取組等、様々な要因によるため、新型コロナ関連保証等に係る将来の損失について確たる予測を行うことは難しいが、債務履行状況や保険金支払等に係る実績データの推移等により足元の状況の把握に日々努めるとともに、適切な財務基盤を確保することにより、リスク管理を行っているとしている。

また、日本公庫は、「株式会社日本政策金融公庫の会計に関する省令」等に基づき、新型コロナ関連保証等の制度ごとではなく、信用保険事業全体で将来の保険責任の遂行に支障を来すことがないよう保険契約準備金を積み立てることとされており、図表2-21のとおり、日本公庫の信用保険等業務勘定における保険契約準備金の5年度末残高は1兆4829億余円となっていた。

aのほか、国は、連合会に対して民間ゼロゼロ融資及び伴走支援型特別保証制度等に係る保証料補助を行うために1兆1554億余円及び7865億円を、また、中小機構に対して民間ゼロゼロ融資に係る特別利子補給を行うために1兆5127億円を、それぞれ補助金として交付している。そして、連合会は伴走支援型特別保証制度等に係る保証料補助を行うために、また、中小機構は民間ゼロゼロ融資に係る特別利子補給を行うために、それぞれ基金を造成している（以下、伴走支援型特別保証制度等に係る保証料補助を行うための基金を「経営安定基金（保証料補助）」といい、また、民間ゼロゼロ融資に係る特別利子補給を行うための基金を「新型コロナウイルス感染症基金」という。）。

5年度末時点のそれぞれの補助金の執行状況をみると、民間ゼロゼロ融資に係る保証料補助については1兆1554億余円が、経営安定基金（保証料補助）については2377億余円（基金造成額に対する執行額の割合30.2％）が、新型コロナウイルス感染症基金については7080億余円（同46.8％）が、それぞれ交付されるなどしていた。そして、5年度末時点の国庫への返納状況をみると、民間ゼロゼロ融資に係る保証料補助は966億余円、新型コロナウイルス感染症基金は6824億円となっていた。また、6年9月に公表された基金シートによれば、経営安定関連保証等特別基金総額のうち7656億円について前記のとおり6年度中に国庫返納する予定とされており、新型コロナウイルス感染症基金のうち563億余円についても6年度中に国庫返納する予定とされている（それぞれの補助金の概要等については、別図表17及び別図表18参照）。