高速道路に係る料金、債務の返済等の状況に関する会計検査の結果について

高速自動車国道の料金の額については、2年3月末時点におけるＮＥＸＣＯ3会社と機構との全国路線網に属する高速道路に関する協定において、①対距離料金制を適用する区間、②均一制を適用する区間及び③区間料金制を適用する区間の料金の額がそれぞれ定められている。

① 対距離料金制を適用する区間の料金の額は、利用距離に対して課する可変額部分と1回の利用に対して課する固定額部分から成っている。そして、利用距離に対して課する可変額部分の1㎞当たりの料金の額については、図表2-1-6のとおり普通区間の普通車が24.6円等と設定されており、利用1回に対して課する固定額部分の料金の額は150円となっている。

なお、普通区間は、大都市近郊区間（大都市近郊で多額の建設費等を要したことに加えて、その利用による受益が極めて大きいと認められる区間）及び特別区間（長大橋りょうや長大トンネル等により多額の建設費等を要したことに加えて海峡等を短時間で横断できるという特別な受益が極めて大きいと認められる区間）以外の区間である。

そして、利用距離に対して課する可変額部分の額については、100㎞を超える区間について、100㎞を超え200㎞までの部分については25％、200㎞を超える部分については30％の割引を行うこととなっており、対距離料金制区間のインターチェンジ（以下「ＩＣ」という。）相互間の料金の額の計算方法は、図表2-1-7に示すとおりとなっている。

このほか、消費税及び地方消費税（以下「消費税等」という。）の取扱い、料金算出方法の特例、料金の額の特例等が定められている。

② 均一制を適用する区間は、東会社が管理する北海道縦貫自動車道函館名寄線の札幌南ＩＣから札幌ＩＣまで及び北海道横断自動車道黒松内釧路線の札幌西ＩＣから札幌ジャンクション（以下、ジャンクションを「ＪＣＴ」という。）までの区間であり、1回の通行に係る料金の額、消費税等の取扱いなどが定められている。

③ 区間料金制を適用する区間は、東会社が管理する東北縦貫自動車道弘前線の大泉ＩＣから川口ＪＣＴまでなどの区間（東京外環自動車道）、中会社が管理する近畿自動車道名古屋亀山線の名古屋西ＪＣＴから名古屋南ＪＣＴまでなどの区間（名古屋第二環状自動車道）、西会社が管理する近畿自動車道天理吹田線の天理ＩＣから松原ＩＣ又は長原ＩＣまでなどの区間（西名阪自動車道）等であり、1回の通行に係る料金の額や各ＩＣ相互間の1回の通行に係る料金の額、消費税等の取扱いなどが定められている。

また、一般有料道路の料金の額については、東会社が管理する一般国道1号及び16号（横浜新道）、中会社が管理する一般国道1号（新湘南バイパス）及び一般国道468号（首都圏中央連絡自動車道）、西会社が管理する一般国道1号及び478号（京滋バイパス）等の1回の通行に係る料金の額や各ＩＣ相互間の1回の通行に係る料金の額、消費税等の取扱いなどが定められている。

2年3月末時点における本四会社と機構との全国路線網に属する高速道路に関する協定では、本四道路の路線ごとの各ＩＣ相互間の1回の通行に係る料金の額、消費税等の取扱いなどが定められている。

2年3月末時点における首都会社と機構との地域路線網に属する高速道路に関する協定では、首都高速道路の基本料金の額、消費税等の取扱い、ＥＴＣ専用施設のみが設置された入口等に非ＥＴＣ車が進入して通行する場合における料金の額、東京2020オリンピック・パラリンピック競技大会ロードプライシング料金上乗せなどが定められている。

首都高速道路の基本料金の額は、利用距離に対して課する可変額部分と利用1回に対して課する固定額部分から成っている。そして、利用距離に対して課する1㎞当たりの料金の額については、ＮＥＸＣＯ3会社の大都市近郊区間と同額の普通車29.52円等と設定されており、利用1回に対して課する固定額部分の料金の額もＮＥＸＣＯ3会社と同額の150円となっている。ただし、非ＥＴＣ車については、首都高速道路の入口等から最遠の出口等までの距離を料金距離として、その料金距離に応じた料金の額を適用することになっている。

また、東京2020オリンピック・パラリンピック競技大会ロードプライシング料金上乗せは、東京都及び公益財団法人東京オリンピック・パラリンピック競技大会組織委員会が取りまとめた「東京2020大会における首都高速道路の料金施策に関する方針」に基づき、2年7月から同年9月までの間に予定されていた東京2020オリンピック・パラリンピック競技大会開催期間の午前6時から午後10時までの間に指定された区間を通行する自動車（指定された自動車以外の軽自動車等及び普通車）に909.09円の料金を上乗せすることとしていたものである（同大会の開催延期に伴い、同年7月8日付けの協定変更において、料金を上乗せする期間を3年7月から同年9月までの間に変更している。）。

2年3月末時点における阪神会社と機構との地域路線網に属する高速道路に関する協定では、阪神高速道路の基本料金の額、消費税等の取扱いなどが定められている。

阪神高速道路の基本料金の額は、利用距離に対して課する可変額部分と利用1回に対して課する固定額部分から成っている。そして、利用距離に対して課する1㎞当たりの料金の額については、ＮＥＸＣＯ3会社の大都市近郊区間及び首都会社と同額の普通車29.52円等と設定されており、一方、利用1回に対して課する固定額部分の料金の額は、ＮＥＸＣＯ3会社及び首都会社より高い250円となっている。ただし、非ＥＴＣ車については、阪神高速道路の入口等から最遠の出口等までの距離を料金距離として、その料金距離に応じた料金の額を適用することになっている。

高速自動車国道の料金については、整備時期の違いによる料金格差の是正を目的として、昭和47年に料金プール制が導入されて全国の料金水準が共通化され、その際の料金水準は普通区間の普通車で1㎞当たり8円となっていた。その後、建設費の上昇に対応するなどのため、料金水準は順次引き上げられ、平成7年の料金改定時には、料金徴収期間をそれまでの30年間から40年間に延長した結果、料金水準は料金徴収期間の延長分低く抑えられることとなり、普通区間の普通車で1㎞当たり24.6円とされた。一方、一般有料道路においては、個別路線ごとの採算性の確保を基本として料金が設定されてきたことなどから、高速自動車国道とは料金水準が異なっており、本四道路や東京湾横断道路（以下「アクアライン」という。）については、建設費や便益を考慮して、高速自動車国道と比較して高い料金水準となっていた。

また、首都高速道路及び阪神高速道路は、当初、ネットワークが小さく利用距離に大きな差がなかったこと、大型の出口料金所を設置することが困難であることなどから料金圏ごとの均一料金制を採用していた。その後、国土交通省が23年2月に公表した「高速道路の当面の新たな料金割引について」において、地方自治体等の意見を踏まえた上で、料金圏のない対距離制（500円～900円（普通車））を24年から導入する方針が示され、同年1月から料金圏のない距離別料金制（利用距離に応じて普通車で500円から900円までなどとし、6㎞ごとに100円ずつ加算する5段階の料金）へ移行した。

国土交通省は、25年6月に社会資本整備審議会道路分科会国土幹線道路部会（以下「国幹部会」という。）が取りまとめた「中間答申（平成25年6月）」（以下「25年中間答申」という。）を受けて、同年12月に「新たな高速道路料金に関する基本方針」（以下「基本方針」という。）等を公表した。基本方針に基づき、ＮＥＸＣＯ3会社は、26年3月に機構との協定を変更し、変更の事業許可を受けて、同年4月から新たな高速道路料金を適用することとなった。また、これと同時に、本四会社も変更の事業許可を受けるなどして、本四道路は全国路線網に編入された。

基本方針によれば、ネットワーク化が進みつつある高速道路が一層有効利用されるように、①建設の経緯の違いなどによる区間ごとの料金差を是正して、普通区間、大都市近郊区間及び海峡部等特別区間の三つの料金水準に整理し、②大都市圏（首都圏及び阪神圏）の料金については、環状道路の整備に合わせてシームレスな料金体系を導入するべく検討を進めることとされ、それまでの間、首都高速道路は27年度末まで、阪神高速道路は28年度末まで、距離別料金制を維持することとされた。

これにより、図表2-1-8のとおり、関越トンネル等の特別料金（関越トンネルの普通車の料金39.36円/㎞）は普通区間並み（普通車の料金24.6円/㎞）に、アクアライン等の海峡部等特別区間の料金（アクアラインの普通車の料金179.28円/㎞）は一般国道302号（伊勢湾岸道路）並み（普通車の料金108.1円/㎞）にそれぞれ引き下げられた。ただし、引下げ対象は、通行台数に占めるＥＴＣ車の割合（以下「ＥＴＣ利用率」という。）が9割に達することから、料金徴収コスト等を考慮してＥＴＣ車に限定された。

また、西会社が4車線化事業を行っている一般国道497号西九州自動車道（佐世保道路）の長崎県北松浦郡佐々町（佐々ＩＣ）から佐世保市大塔町（佐世保大塔ＩＣ）までの区間のうち、佐々ＩＣから佐世保中央ＩＣまでの区間は、全国路線網の高速道路として新規に有料道路化するものであるが、日常利用が主である同区間は無料のままとしてほしいという地域からの要望もあり、同区間内のみの利用については無料となっていて、同区間には無料走行する自動車と有料走行する自動車が混在することになっている。

27年7月の国幹部会の中間答申（高速道路を中心とした「道路を賢く使う取組」）において、当時の首都圏の料金体系は、整備の経緯の違いなどから、料金水準や車種区分等が路線や区間によって異なるため、利用者にとって分かりにくく、使いにくいなどの課題が顕在化しているとされた。首都圏については、このようなことを踏まえて、国土交通省が同年9月に発表した「首都圏の新たな高速道路料金に関する具体方針（案）」（以下「首都圏方針案」という。）において、会社により区々となっている料金体系の整理・統一、起終点を基本とした継ぎ目のない料金の実現等を行うこととなった。そして、首都圏の高速道路料金は、①料金水準を高速自動車国道の大都市近郊区間の料金水準に統一すること及び②車種区分を5車種区分 (注13)に統一して対距離制を基本とした利用重視の料金体系へ移行することが示された。また、起終点を基本とした継ぎ目のない料金を実現するために、道路交通や環境等についての都心部の政策的な課題を考慮して、一般国道468号（首都圏中央連絡自動車道）の利用が料金の面において不利とならないように、経路によらず、起終点間の最短距離（当面、料金体系の整理・統一に伴う激変緩和を考慮して最安値とする。）を基本に料金を決定することが示された。

そして、東会社、中会社及び首都会社は、首都圏方針案を踏まえて、28年3月に変更の事業許可を受けて、同年4月から新たな高速道路料金を適用することとなった。これにより首都高速道路は、2車種区分（普通車及び大型車）の距離別料金制（普通車の料金の例：510円～930円）から5車種区分の対距離料金制（普通車の料金の例：300円～1,300円）に移行した。

その後、令和2年3月に首都会社が管理する横浜市道高速横浜環状北西線（以下「横浜北西線」という。）が開通することにより、横浜北西線を経由せずに第一東海自動車道（以下「東名高速道路」という。）を利用して東京や埼玉方面に向かう経路よりも、横浜北西線を経由し首都高速道路のみを利用して東京や埼玉方面に向かう距離の長い経路の方が料金が割安となることから、迂回通行する交通の増加による渋滞や環境への影響が懸念された。そこで、首都会社は、中会社が管理する東名高速道路と横浜北西線を連続通行する場合の首都高速道路の料金については、迂回通行する交通を抑制することなどを目的として、対距離料金制に移行した際に激変緩和措置として導入した上限料金1,320円（普通車）を、東名高速道路と中央環状線を連続通行する場合の料金と同水準となる1,800円（普通車）に調整した（事例として、横浜青葉ＩＣから三郷ＪＣＴまでの料金について図表2-1-9参照）。

近畿圏については、平成28年9月の国幹部会の「近畿圏の高速道路を賢く使うための料金体系基本方針（案）」を踏まえて、国土交通省が同年12月に発表した「近畿圏の新たな高速道路料金に関する具体方針（案）」（以下「近畿圏方針案」という。）において、料金体系の整理・統一とネットワーク整備、管理主体の統一も含めた継ぎ目のない料金の実現等を行うこととなった。そして、西会社及び阪神会社は、近畿圏方針案を踏まえて、29年3月に変更の事業許可を受けて、同年6月から新たな高速道路料金を適用することとなった。これにより阪神高速道路は、2車種区分の距離別料金制（普通車の料金例：510円～930円）から5車種区分の対距離料金制（普通車の料金例：300円～1,300円）に移行（京都市道高速道路1号線等に関する協定となる高速道路（以下「阪神京都線」という。）は31年4月1日に西会社及び京都市に移管）するなどした。

中京圏については、令和元年12月の国幹部会中京圏小委員会の「中京圏の高速道路を賢く使うための料金体系基本方針」を踏まえて、国土交通省が2年2月に発表した「中京圏の新たな高速道路料金に関する具体方針（案）」（以下「中京圏方針案」という。）において、料金体系の整理・統一とネットワーク整備、起終点を基本とした継ぎ目のない料金の実現等を行うこととなった。そして、中会社は、中京圏方針案を踏まえて、同年3月に変更の事業許可を受けて、近畿自動車道伊勢線（名古屋第二環状自動車道。名古屋西ＪＣＴから飛島ＪＣＴまでの間）の開通に合わせて新たな高速道路料金体系に移行することとなった。

6会社は、民営化申合せに基づいて、貸付料の確実な支払に支障を与えない範囲において、民間のノウハウを発揮して更なる弾力的な料金設定を行うこととされたことなどから、地元自治体等と連携し、観光支援等を目的として、特定の地域内の高速道路を定額で乗り降り自由に通行できる周遊割引等の様々な企画割引を実施している。

そして、会社別の年度ごとの企画割引の実施件数は図表2-1-10に示すとおりとなっており、首都会社を除く5会社は、ほぼ毎年、企画割引を実施していた。これに対して、首都会社については平成18年度から令和元年度までの間の企画割引の実施件数が2件にとどまっていた。首都会社は、その理由について、慢性的な混雑が生じており、企画割引は利用を誘発することになるため、その導入について慎重に検討したことによるとしている。

国土交通省は、第1の2(5)イのとおり、利便増進事業を実施するために必要な国の債務承継の規模を約3兆円とし、国は、平成21年3月に、機構が負う債務のうち2兆8804億余円を一般会計において承継してその総額を減らすこととした。これにより、機構は、6会社が料金割引を行うための原資となる分の貸付料を減額（総額3兆2832億円）したり、ＮＥＸＣＯ3会社及び本四会社が行うスマートＩＣの整備等に係る債務を引き受けたりすることが可能となった。

上記による貸付料の減額等を受けて、図表2-1-11のとおり、ＮＥＸＣＯ3会社及び本四会社は、利便増進事業として休日特別割引（3割、5割）や平日深夜割引（3割、5割）等を行っており、また、首都会社及び阪神会社は、対距離料金制への移行に伴う上限料金の引下げに係る割引等を行っていて、令和2年3月末時点においても、上限料金の引下げに係る割引や、並行する有料道路の路線間での料金格差等により都市部や住宅地への交通流入を抑制するための環境ロードプライシング割引を利便増進事業により継続して実施している。

国土交通省は、高速道路を徹底的に活用して、物流コスト・物価を引き下げ、地域経済を活性化するために、平成22年6月28日から23年6月19日までの間に、全国の高速道路延長の約2割に当たる1,652㎞（50区間）を無料化して、地域への経済効果及び渋滞や環境への影響について把握するための高速道路無料化社会実験を実施した（別図表7参照）。この社会実験は、首都高速道路及び阪神高速道路を除く高速道路の中から、休日の地方部上限1,000円による渋滞発生頻度、他の交通機関への影響、高速道路ネットワークの状況（有料・無料の連続性等）、予算等を総合的に勘案して対象区間を選定し、主に、三大都市圏及び札幌、仙台、広島、福岡の各都市圏内の路線並びにこれを相互に連絡する路線並びにこれと各県の県庁所在地を結ぶ路線を除いて実施された。

なお、高速道路無料化社会実験は、23年3月11日に発生した東日本大震災による被災者及び原発事故による避難者に対する無料措置の実施に伴い、同年6月20日午前0時をもって一時凍結されている。

国土交通省は、東日本大震災による被災者や原発事故による避難者を支援するために、罹災証明書等の提示により、東北地方等（水戸エリアの常磐自動車道を含む。以下同じ。）を発着とする通行を23年6月から当面1年間、無料とした。令和2年3月末現在では、被災者等の支援について内容が一部見直されて、原発事故による警戒区域等からの避難者等に対して高速道路の無料措置が行われている。

また、当面の復旧復興の物資等輸送のために、東北地方等を発着する中型車以上の通行について、平成23年6月から無料としたが、この措置を悪用して、常磐自動車道水戸ＩＣ等で高速道路を降りた後に、東北地方と関係のない地域へ走行する車両が問題となったことから、同年8月末で終了した。

企画割引については、民営化申合せにおいて貸付料の確実な支払に支障を与えない範囲で行うこととされていることから、6会社は、企画割引により誘発利用した割合を確認した上で、誘発利用による収入増が割引による収入減を下回らないことを確認したり、他の割引率等を参考に過度な割引とならないように企画割引を設定したりしていた。そして、利用状況や利用者へのアンケート等を確認することで、利用者の行動や要望等を把握することに努めて、今後の参考としていた。

その他の割引の評価については、25年中間答申で、通勤割引、深夜割引等の種類別に行われ、また、高速道路無料化社会実験の評価については、国幹部会で行われていた。各種料金割引の目的と評価について整理すると図表2-1-12に示すとおりであり、割引内容を見直すことも必要であるなどとされている。

国土交通省は、25年中間答申や6会社の意見を踏まえて、割引制度を再編することとし、ＮＥＸＣＯ3会社の料金割引については、実施する目的を明確にした上で、効果が高く重複や無駄のない割引とするなどの見直しを行い、物流対策として大口・多頻度割引を最大30％割引から40％割引に拡充したり、アクアライン割引について、当分の間、千葉県による費用負担を前提に、現行の終日800円（普通車）の料金を継続したりなどすることとなった。

また、「好循環実現のための経済対策」（平成25年12月5日閣議決定）に基づき、一定の期間、物流対策等の観点から激変緩和措置（大口・多頻度割引の最大割引率を40％から50％に拡充等）を講ずることとなった。

会計検査院は、平成25年度決算検査報告における特定検査対象に関する検査状況として掲記した「高速道路利便増進事業の実施状況等について」において、6会社の高速道路の交通量について分析し、高速道路の交通量は、料金割引だけでなく景気や新規路線の開通等の他の要因にも影響されるが、割引実施前後の交通量の傾向からみた料金割引全体の効果は相応に認められるとしたところである。

今回、上記の分析に倣い、社会実験等により通行料金が大幅に下がり料金割引による交通量への影響が大きいと考えられるアクアラインについて、18年度以降の通行料金の額と通行台数及び料金収入の推移をみたところ、図表2-1-13のとおり、ＥＴＣ車の通行料金が800円（普通車）となった21年度以降の通行台数は大幅な増加傾向を示す一方、料金収入は割引制度導入後増加傾向を示しているものの18年度との比較では減収となっていた。

また、同様に、利便増進事業等による料金割引により通行料金が大きく下がった本四道路について、18年度以降の通行料金の額と通行台数及び実績料金収入の推移をみたところ、図表2-1-14のとおり、利便増進事業等による割引が導入された21年度以降の通行台数は増加傾向を示す一方、実績料金収入は割引制度導入後増加傾向を示しているものの18年度との比較では減収となっていて、アクアライン割引の制度導入後の傾向と同様の傾向を示していた。

以上のように、料金制度の見直しや料金割引の導入は様々な形で行われてきているところではあるが、国土交通省、機構及び6会社は、引き続き、償還主義、公正妥当主義等に基づく検証を必要に応じて行うとともに、新たな路線や区間の開通等によるネットワークの整備状況、社会情勢の変化等に応じて適時適切に料金制度及び料金割引の見直しを行う必要がある。

18年度以降の高速道路の整備状況をみたところ、図表2-2-1のとおり、18年4月1日時点においては、開通済みの延長が8,976㎞、事業中の延長が1,394㎞となっていたが、令和2年3月末時点においては、開通済みの延長が10,355㎞、事業中の延長が313㎞となっており、平成18年4月1日時点で事業中となっていた延長1,394㎞のうち1,266㎞（90.8％）が開通していた。

18年4月1日時点で事業中となっていた区間及び当初協定締結後に追加された区間については、協定において完成予定年月日が定められていた。そこで、同日時点で事業中となっていた区間のうち令和2年3月末までに開通した96区間（暫定2車線区間の4車線化事業、付加車線(注16)設置事業等の区間を除く。）について、当初協定に定められた完成予定年月日と実際の開通日を比較したところ、図表2-2-2のとおり、当初協定で定められた完成予定年月日よりも開通を前倒しできた区間が計65区間、開通が遅れた区間が計31区間となっていて、開通が遅れた区間については協定の完成予定年月日が変更されていた。そして、開通を前倒しできた65区間については、2年以上前倒しできた区間はなく、1年以上2年未満前倒しできた区間は9区間となっていた。一方、開通が遅れた31区間については、2年以上遅れた区間が11区間となっており、最も遅れたものは、地方公共団体が合わせて施工する範囲で地下水対策が必要となったり、地元調整や用地買収が遅れたりしたことなどによる約5年であった。

また、18年4月1日時点で事業中となっていた区間のうち令和2年3月末時点においても事業中となっていた10区間をみると、埋蔵文化財調査量の増加や橋りょう等の構造の見直しなどにより、当初協定に定められた完成予定年月日までの開通が困難となったことにより協定を変更した区間が8区間見受けられた。

第1の2(2)のとおり、機構が引き受けた高速道路の建設等に要した費用に係る債務は、通行料金を原資として6会社が支払う貸付料等により返済されることとなっていることから、高速道路を早期に開通させて通行料金の徴収を開始することは、貸付料の支払を通じて債務返済の促進に資することになる。また、国土交通省のウェブサイトでは、道路のストック効果として、耐震性の向上等の安全・安心効果、移動時間の短縮、貨物取扱量の増加等の様々な効果が挙げられていて、その例として一般国道468号（首都圏中央連絡自動車道）が順次開通し、放射状に高速道路が連結されることにより、効率的な物流ネットワークが形成され、民間の投資を喚起し、残る区間の整備により更なるストック効果の発現が期待されるとしている。このため、高速道路の建設に当たっては、工事を早期に完成させてネットワークを形成することが肝要である。

また、平成18年4月1日時点で事業中となっていた区間であって令和2年3月末までに開通した96区間のうち、高速道路本線は開通したものの付替道路の整備等の事業を実施中の26区間を除いた70区間について、当初協定に定められた工事予算額と実績額をみたところ、図表2-2-3のとおり、当初協定の工事予算額よりも実績額を縮減できた区間が計67区間、増加した区間が計3区間となっていた。

協定によれば、6会社は、経営努力により高速道路の新設、改築又は修繕に関する工事（修繕に関する工事はあらかじめ機構の同意を得たもの）に要する費用を縮減した場合には、機構に対して、助成金の交付申請を行うことができることとされている。

具体的には、図表2-2-4のとおり、協定で定められた工事ごとに、機構が引き受ける債務の額（実際に工事に要した費用）が助成対象基準額を下回った場合に、助成対象基準額を下回った額のうち、6会社の経営努力による費用の縮減と認められるものの5割を6会社に対し助成金として交付している。

機構は、「助成金交付における経営努力要件適合性の認定に関する運用指針」（平成19年3月制定。以下「運用指針」という。）に基づき、①国内の道路事業において実績のない新たな技術の採用等により、道路の計画、設計又は施工方法を変更したことによる費用の縮減、②資材又は機材の調達を工夫したことによる費用の縮減、③供用までの期間を短縮したことによる費用の縮減について、各会社の経営努力要件の適合性の認定を行っている。認定に当たっては、機構は、運用指針に基づき、「高速道路の新設等に要する費用の縮減に係る助成に関する委員会」の意見を聴取して、経営努力要件の適合性や会社の貢献度について決定している。

平成19年度から令和元年度までの間の申請件数は409件で、このうち、同委員会における経営努力要件の適合性に関する審議を経て認定された件数は394件となっていた。このうち機構において交付決定が行われた246件について、助成金の交付決定件数、交付金額及び概算のコスト縮減額をみると、全体の交付決定件数計246件のうち96.3％を占める計237件の交付決定を受けているＮＥＸＣＯ3会社が、交付金額については全体の計56億余円のうち97.7％に当たる計54億余円、概算のコスト縮減額（交付決定済に係るもの）については全体の計150億余円のうち98.2％に当たる計148億余円を占めていた。また、交付決定件数246件のうち新設・改築等が計208件（84.5％）となっていた。

首都会社は、平成24年3月に「首都高速道路構造物の大規模更新のあり方に関する調査研究委員会」を設立して、特定更新等工事の在り方について検討を進めて、同委員会の提言を踏まえるなどして、更新計画（概略）を策定し、公表するなどした。

また、ＮＥＸＣＯ3会社は共同で、阪神会社及び本四会社はそれぞれ単独で委員会を設立して、特定更新等工事の在り方について検討を進めて、委員会の提言を踏まえるなどして、更新計画（概略）を策定し、公表するなどした。

その後、第1の2(2)アのとおり、26年の特措法等の改正により6会社が管理する高速道路の計画的な更新を行う枠組みが構築されて、更新財源を確保するために新たな料金徴収期間が設定された。

そして、6会社は、更新計画（概略）を精査して、更新計画を策定し、国幹部会の審議を経るなどした後、特定更新等工事に係る事業許可を受けている。

令和2年3月末現在において、会社別に開通からの経過年数別の高速道路の延長の割合をみたところ、図表2-2-5のとおり、6会社共に30年以上経過した延長の割合が高くなっていて、特に、中会社、首都会社及び阪神会社については、元年度末時点で50年以上経過した延長の割合が21.7％から28.7％までと高くなっていた

特定更新等工事には、高速道路の本体構造物のうち、主に橋りょうの上部工を再施工（桁又は床版の取替等）することにより、現在の新設構造物と同等又はそれ以上の性能を確保して性能強化を図る大規模更新と、高速道路の本体構造物を補修し又は補強することにより、建設当初と同等の機能を回復するとともに、長寿命化を図る大規模修繕とがある。

6会社は、特定更新等工事を行うに当たって定める更新計画の基本的な考え方として、構造物の点検結果及び変状分析から構造物が持つ潜在的な劣化要因を把握し、年数の経過による老朽化、大型車交通量の増加等の厳しい使用環境、地盤材料の風化等の地盤特性、古い技術基準で設計された構造物であることなどの要素を考慮して要対策箇所を選定している。

そして、特定更新等工事の内容、延長等については、更新計画を踏まえて、機構と6会社が締結する協定に定められている（別図表8参照）。

令和2年3月末時点における機構と6会社との協定によれば、首都会社は平成26年度から令和22年度までの約27年間、ＮＥＸＣＯ3会社、本四会社及び阪神会社は平成27年度から令和11年度までの約15年間で特定更新等工事を実施することとされており、協定には、特定更新等工事に要する費用に係る債務引受限度額が定められている。

そして、元年度末までに、工事が完成することなどにより高速道路資産及び債務を機構が引き受けた実績をみると、図表2-2-6のとおり、特定更新等工事を開始してから5年（首都会社は6年）が経過した時点における債務引受限度額からみた進捗率は、2.8％から11.8％までとなっていて、協定において約15年間で行うなどと定められた特定更新等工事に係る債務引受限度額の合計額に対する割合は、経過期間に比して6会社とも低率となっていた。また、協定には特定更新等工事に係る年度ごとの債務引受限度額が定められているが、協定の変更により実績額が協定に反映されることから、特定更新等工事について最初に定めた際の協定（首都会社は平成26年11月。ＮＥＸＣＯ3会社、本四会社及び阪神会社は27年3月）における令和元年度までの債務引受限度額の合計額を当初の計画額として、これに対する実際の引受額の割合をみたところ、15.9％から70.2％までとなっていて、当初の計画と比べて特定更新等工事の進捗が遅れていた。

さらに、橋りょう更新、橋りょう修繕等の区分ごとの延長等による進捗率をみたところ、本四会社の橋りょう修繕については、床版が7.2％、桁が22.6％となっていて桁の進捗率が高くなっていたが、ＮＥＸＣＯ3会社の橋りょう更新及び橋りょう修繕については、床版が1.1％から8.1％まで、桁が0％から0.1％まで、首都会社及び阪神会社の該当区間の延長による進捗率については0％となっていた。

このように、延長等による進捗率がいずれも低率となっていたのは、特定更新等工事を行うためには、供用中の高速道路本線の車線規制や通行止めが長期間必要となることから、反対車線を対面通行で運用したり、迂回路を確保したりなどするための工事を行うなど、特定更新等工事により発生する可能性のある渋滞等の影響を少なくするための対策に時間を要することなどが要因と思料される。

機構が保有し、6会社に貸し付けた高速道路については、第1の2(2)ウのとおり、6会社が維持、修繕等の管理を行っている。

6会社が管理する高速道路の会社別の管理延長の推移をみると、図表2-2-7のとおり、平成17年度はＮＥＸＣＯ3会社の管理延長が計8,288.7㎞であったものが令和元年度は計9,623.7㎞と計1,335.0km増加しており、本四会社は平成17年度から令和元年度まで増減がなく、首都会社は平成17年度では283.3㎞であったものが令和元年度では327.2㎞と43.9㎞増加し、阪神会社は平成17年度では233.8㎞であったものが令和元年度では258.1㎞と24.3㎞増加していた。

また、会社別に元年度末時点の構造物別の延長の割合をみると、図表2-2-8のとおり、ＮＥＸＣＯ3会社及び本四会社については、土工部の割合が高くなっており、首都会社及び阪神会社については、橋りょう部の割合が高くなっていた。

6会社が機構に支払う貸付料の額は、第1の2(2)イ(エ)のとおり、計画料金収入から計画管理費を引いた額となっており、実績管理費が計画管理費を上回った場合は、その差額は6会社の負担（損失）となり、実績管理費が計画管理費を下回った場合は、その差額は6会社の利益となることとなっている。

そこで、平成18年度以降の6会社の計画管理費と実績管理費をみたところ、18年度は6会社のいずれにおいても実績管理費が計画管理費を下回っていたが、近年は、保全点検の結果、補修しなければならない箇所が計画よりも増えたことなどから実績管理費が計画管理費を上回ることが多い状況となっていた。そして、令和元年度の実績管理費を平成18年度の実績管理費と比較すると、6会社においていずれも増加していた。

また、6会社の実績管理費を管理延長で除した1㎞当たりの実績管理費をみたところ、管理延長に占める橋りょう等の構造物延長の割合が高い首都会社及び阪神会社や海峡部の長大橋を管理している本四会社がＮＥＸＣＯ3会社と比べて高い状況となっていた（別図表9参照）。

管理費は、維持修繕費、管理業務費及び一般管理費等に区分されており、それぞれ次のような状況となっていた。

a　維持修繕費

そして、維持修繕費を管理延長で除した1㎞当たりの維持修繕費を会社別にみたところ、図表2-2-10のとおり、管理延長に占める橋りょう等の構造物延長の割合が高い首都会社及び阪神会社がＮＥＸＣＯ3会社及び本四会社と比べて高い状況となっていた。

また、18年度に対する令和元年度の1㎞当たりの維持修繕費の増加率を会社別にみたところ、28.9％（阪神会社）から91.6％（本四会社）までとなっていた。維持修繕に係る工事等については、ＮＥＸＣＯ3会社が「高速道路機構・会社の業務点検検討会」に提出した資料によれば、工事費等に占める人件費の割合が、道路清掃で7割から9割程度まで、植栽管理で6割から8割程度まで、雪氷対策で8割から9割程度まで、修繕工事で2割から5割程度までとなっているとされており、国土交通省が公表している公共工事設計労務単価の全国全職種の平均額の平成18年度に対する令和元年度の増加率が47.3％となっていることなどから、維持修繕費の増加は人件費の増加による影響が大きいと思料される。

b　管理業務費

管理業務費は、料金収受業務、高速道路の巡回、交通管制等を行う交通管理業務等に係る費用であり、管理業務費の年度別の計画額と実績額をみると、図表2-2-11のとおり、平成27年度以降、ＮＥＸＣＯ3会社、本四会社及び首都会社については、28年度の東会社、30、令和元両年度の本四会社及び平成27、28両年度の首都会社を除いて、実績額が計画額を上回っていた。一方、阪神会社は、30年度まで継続して実績額が計画額を下回っていた。

また、令和元年度の実績額を平成18年度の実績額と比較すると、阪神会社は減少しており、本四会社及び首都会社は1割程度、ＮＥＸＣＯ3会社は2割から4割程度増加している状況となっていた。阪神会社が減少しているのは、18年度から21年度までは料金徴収施設等の維持、修繕費を管理業務費に計上していたが、22年度以降は維持修繕費等に計上するなどの管理業務費の内訳を見直したことなどによるものである。そして、ＮＥＸＣＯ3会社と本四会社及び首都会社の実績額の増加割合に違いがあるのは、管理延長の増加量に違いがあったことなどによるものである。

c　一般管理費等

一般管理費等は、人件費、減価償却費等であり、一般管理費等の年度別の計画額と実績額をみると、図表2-2-12のとおり、18年度のＮＥＸＣＯ3会社、20年度の首都会社及び30年度の西会社を除いて、実績額が計画額を下回っていた。

また、令和元年度の実績額を平成18年度の実績額と比較すると、本四会社及び阪神会社は減少しており、ＮＥＸＣＯ3会社及び首都会社は増加していた。本四会社及び阪神会社が減少したのは、人件費の抑制に取り組んだことなどによるものである。

民営化申合せ及び「道路関係四公団民営化に関し直ちに取り組む事項について」（平成15年3月国土交通省）によれば、6会社は、ＥＴＣの活用により、多様で弾力的な料金設定を行うことや料金収受業務等の管理業務費の人件費等を削減して管理コストを縮減することとされている。

6会社は、ＥＴＣ専用であるスマートＩＣ以外の料金所において、非ＥＴＣ車のためのレーン（以下「一般レーン」という。）又はＥＴＣ車と非ＥＴＣ車のいずれも利用できるレーン（以下「混在レーン」という。）を、設計要領等に基づき、交通量等に応じて算出されたレーン数で設置して、一般レーン又は混在レーンに設置されたブース内に料金収受員を配置するなどして現金等による料金収受を行っている。一方、ＥＴＣ車は無線通行であるため、ＥＴＣ専用のレーンには料金収受のためのブースを設置する必要がない。そのため、一般レーン又は混在レーンをＥＴＣ専用のレーンに切り替えれば、料金所事務室における監視や通信障害等の対応のみを行うこととなることから、料金収受業務経費の多くを占める人件費の削減に寄与すると思料される。

そして、国土交通省は、業務点検において、18年度から25年度までのＥＴＣ車と非ＥＴＣ車のそれぞれ1台当たりの料金収受コストを比較しており、ＥＴＣ利用率が89％となっていた25年度の非ＥＴＣ車の料金収受コストはＥＴＣ車の約5倍となっていた。また、非ＥＴＣ車に対応する必要があることから、スマートＩＣを除くほぼ全ての料金所で最低1レーンは一般レーン又は混在レーンが設置されており、料金収受業務経費はＥＴＣ導入前の約5割の削減にとどまっていたとしていた。

今回、その後のＥＴＣ利用率の上昇に伴うＥＴＣ車と非ＥＴＣ車のそれぞれの1台当たりの料金収受コストを比較したところ、図表2-2-13のとおり、令和元年度の非ＥＴＣ車の1台当たりの料金収受コストはＥＴＣ車の約8倍と、開差が更に拡大していた。

なお、ＮＥＸＣＯ3会社及び本四会社においては、ＥＴＣ専用であるスマートＩＣを整備して運用しており、首都会社においては、横浜市道高速横浜環状北線馬場入口についてＥＴＣ専用化を図るとともに他の料金所への適用について検討を進めている。

また、国土交通省は、新型コロナウイルス感染症対策に対応した高速道路施策の検討について議論するために国幹部会を2年7月に開催して、高速道路利用者と料金収受員の身体的距離の確保等の観点から、料金所のＥＴＣ専用化に向けて検討していくこととなった。そして、同年9月の国幹部会の中間取りまとめにおいて、導入手順や概成目標時期を明示したロードマップを策定し、ＥＴＣ専用化等を計画的に推進すべきであるとされた。これを踏まえて、国土交通省及び6会社は、同年12月にＥＴＣ専用化等に向けたロードマップを策定し、都市部は5年、地方部は10年程度での概成を目指して計画的にＥＴＣ専用化等を推進することとなった。

道路関係四公団は、高速道路の路線別の収支状況（首都高速道路公団及び阪神高速道路公団は公団単位）を、「料金収入等（占用料収入等を含む。）」に対する「支払利息と管理費」の割合（収支率）で示していた。しかし、道路関係四公団の民営化により、支払利息の支払主体が機構になったことから、機構は、路線別の収支状況を料金収入から管理費を差し引いた営業収支で示している。そこで、「決算に合わせて開示する高速道路事業関連情報（平成31年度(令和元年度））資料」（以下「開示資料」という。）により公表されている令和元年度の路線別の営業収支をみたところ、6会社計114路線のうち営業収支が赤字となっていた路線が1路線あった（別図表10参照）。当該路線（一般国道233号（深川・留萌自動車道（深川沼田道路）））の営業収支差の推移をみたところ、図表2-2-14のとおり、平成18年度以降令和元年度まで継続して赤字となっていた。このような状況になっていたのは、他の路線と比べて延長が短く交通量が少ないことから料金収入も少なくなっていることが大きな要因であると思料された。

6会社における資金調達額の推移をみると、図表2-2-15のとおり、平成17年度において13億余円から1370億余円（債券は額面金額。以下同じ。）までであった資金調達額は、増減を繰り返しつつ、特定更新等工事の実施に要する費用の影響等によりおおむね増加傾向にあり、令和元年度において120億余円から6017億余円までとなっており、元年度までの資金調達額の累計額は、1116億余円から4兆9746億余円までとなっていた。

資金調達の構成をみると、6会社は、民間金融機関からの有利子借入れを行うとともに、長期にわたる多額の資金需要が見込まれない本四会社を除く5会社は、平成17年度から21年度までの間は、償還期間が10年の政府保証のある債券（以下「政府保証債」という。）を、18年度以降は、政府保証のない償還期間が1年から10年までの社債を発行している。

6会社における政府保証債による資金調達については、第1の2(5)ア(イ)のとおり、「財政投融資改革の総点検について」によれば、各会社の経営の自主性を早期に発現させるためには、資金調達において政府保証から早期に脱却することが重要であるが、完全自主調達の達成に向けては、急激な自己調達の拡大は困難とみられるため、市場の評価が安定するまでの間の一定の経過期間も必要と考えられるとされている。これを踏まえて、上記の5会社は、17年度から21年度までの5年間に限って政府保証債による資金調達を行っており、22年度以降は政府保証債による資金調達を行っていない。

18年度から令和元年度までの間の会社の資金調達利回りの推移をみると、図表2-2-16のとおり、市場金利の上昇等により、平成18年度に対して19年度は上昇していたが、日本銀行が20年10月以降、無担保コールレート（オーバーナイト物）（以下「短期金利」という。）の誘導目標水準を段階的に引き下げたほか、25年4月に金融調節の操作目標を短期金利からマネタリーベース(注17)に変更して量的・質的金融緩和(注18)を導入し、28年1月にマイナス金利付き量的・質的金融緩和(注19)の導入を決定するなどしたことから、市場金利は低下し、6会社の資金調達利回りも20年度以降おおむね低下傾向にあった。

6会社は、特措法等によれば、事業許可を受けて、高速道路を新設し、又は改築して、料金を徴収することができるとされ、徴収した料金は、貸付料及び管理費を償うものであるとされている。これらを踏まえて、料金収入、管理費及び貸付料による損益（以下「料金収入に係る損益」(注21)という。）の状況をみたところ、次のとおりとなっていた。

計画貸付料は、第1の2(2)イ(エ)のとおり、計画料金収入から計画管理費を引いた額とされ、計画の上では、損益は生じない仕組みとなっている。しかし、図表1-5のとおり、実績料金収入が加算基準額を超えた場合又は減算基準額に満たない場合には、計画料金収入の1％等の変動率相当額を超えた部分の額（以下「変動貸付料」という。）を、計画貸付料に加算し、又は計画貸付料から減算することとなっている。一方、管理費については、計画と実績に差が生じても計画貸付料に加算し、又は計画貸付料から減算しないこととなっている。

これらのことから、料金収入については、実績料金収入から計画料金収入を差し引いた額（以下「料金収入差額」という。）のうち、変動率相当額以内の額（以下「1％等以内の額」という。）が会社の損益となり、また、管理費については、計画管理費から実績管理費を差し引いた額（以下「管理費差額」という。）の全額が会社の損益となる。そして、6会社の実績料金収入から実績管理費及び貸付料の実績（以下「実績貸付料」という。）を差し引いた損益（以下「実績損益」という。）は、1％等以内の額に管理費差額を加えた額と同額となる（図表2-2-18参照）。

そこで、6会社の料金収入差額及び実績損益の内訳の推移をみたところ、次のような状況となっていた。

6会社の料金収入差額の推移は、図表2-2-19に示すとおりとなっており、東会社、中会社、西会社及び本四会社の18年度から令和元年度までの料金収入差額の累計額は、近年、交通量が増加していたことなどから、それぞれ4342億余円、3174億余円、4616億余円及び671億余円となっていた。一方、首都会社及び阪神会社の同期間の料金収入差額の累計額は、平成20年度から22年度にかけて景気低迷により交通量が減少したことなどから、それぞれマイナス439億余円及びマイナス774億余円となっていた（各年度の料金収入差額の主要な発生要因等は別図表19参照）。

また、6会社の実績損益並びに実績損益の内訳である1％等以内の額及び管理費差額の推移は、図表2-2-20に示すとおりとなっており、近年、交通量が増加したことにより1％等以内の額がプラスになった年度や、クレジットカード手数料の減少等による支出の減少により管理費差額がプラスになった年度があったことなどから、6会社の18年度から令和元年度までの実績損益の累計額は32億余円から253億余円までのプラスとなっていた（各年度の1％等以内の額及び管理費差額の主要な発生要因等は別図表19参照）。

6会社の関連事業損益の推移は、図表2-2-21に示すとおりとなっており、6会社とも、18年度以降、継続して利益を計上していた。6会社の関連事業損益の内訳の推移をみると、首都会社及び阪神会社を除く4会社の関連事業損益の大半は、休憩所等事業損益によるものであり、首都会社については、17、令和元両年度を除き駐車場事業及び高架下事業が安定して利益を計上し、阪神会社については、駐車場事業が関連事業損益の大半を占めていた。

6会社の元年度の有価証券報告書、決算概要等によると、平成30年度に対する令和元年度の料金収入の増減率は、図表2-2-22のとおり、マイナス5.1％からプラス1.9％までとなっており、新型コロナウイルス感染症の影響により、料金収入の減少等が生じているとしている。また、今後の新型コロナウイルス感染症の拡大に伴う経済活動の制限等により、料金収入や休憩所等の売上減少等、2年度以降の業績への影響が見込まれるとしている。

6会社のその他借入金等の残高の推移は、図表2-2-23に示すとおりとなっており、6会社の設立時の合計は1783億余円であったものが、元年度末の合計は269億余円となっていた。

なお、6会社とも、道路関係四公団から承継した借入金のうち、会社の固定資産取得のための借入金の返済は完了している。

6会社における自己資本に対するその他借入金等の割合を示す負債比率の推移をみると、図表2-2-24のとおり、首都会社及び阪神会社を除いた4会社は、設立時から元年度末まで減少傾向にあり、設立時では29.3％から63.7％まであったものが、その他借入金等の残高が減少して自己資本が増加した結果、元年度末では、0％から1.6％までとなっていて、負債への依存度が低下していた。一方、首都会社及び阪神会社は、会社の固定資産の新設等のための資金調達が行われたことで、平成20年度末にそれぞれ73.9％及び47.1％まで増加しており、首都会社については、27年度末まで減少した後、28年度から令和元年度まで会社の固定資産の新設等のために、更に資金調達したことにより、元年度末で38.7％まで増加している。阪神会社については、平成23年度以降、会社の固定資産の新設等のための資金調達は行われていないため、減少傾向にある。

6会社の自己資本に対する利益剰余金の割合の推移をみると、図表2-2-25に示すとおりとなっており、6会社とも利益剰余金が大きく増加していることから、増加傾向となっている。

道路会社法によれば、会社は、その会計の整理に当たり、高速道路事業及び高速道路事業に附帯する事業とその他の事業とを区分しなければならないこととされており、これを受けて、6会社は、その年度に発生した当期純利益を高速道路事業から生じたものと関連事業から生じたものとに区分している。そして、6会社は、当期純利益を利益剰余金として内部留保している。

翌事業年度に行われた株主総会における剰余金の処分に関する決議等を反映した6会社の利益剰余金の推移をみると、図表2-2-26に示すとおりとなっており、6会社では、高速道路事業に係る利益剰余金については、将来の貸付料の確実な支払等に備えるために、中会社では高速道路事業積立金、阪神会社では高速道路事業別途積立金、中会社及び阪神会社を除く4会社では別途積立金（以下、これらを合わせて「高速道路事業積立金等」という。）として積み立てている。さらに、中会社では、平成24年12月の笹子トンネル天井板崩落事故の後、安全性を確保する対策を早期かつ確実に実施するための事業による損失に充てるために、25年度に「安全性向上積立金」を積み立てるなどしている。また、6会社は、29年度に計上された厚生年金基金代行返上益のうち、高速道路事業に係る部分については、高速道路利用者の安全性・快適性の向上に資する施策に活用することを目的として、「安全対策・サービス高度化積立金」を積み立てるなどしている。そして、ＮＥＸＣＯ3会社では、29年6月の株主総会決議を経て、こ道橋の耐震対策に充てるための「跨道橋耐震対策積立金」を積み立てている（以下、安全性向上積立金、安全対策・サービス高度化積立金、跨道橋耐震対策積立金等の特定の目的のために積み立てられた積立金を合わせて「特定目的積立金」という。）。

一方、関連事業に係る利益剰余金については、サービスエリア等の機能強化や新事業の展開に向けた投資のために、主として繰越利益剰余金のまま繰り越していた。

これらの利益剰余金は、17年度以降、おおむね増加傾向にあり、令和元年度末において128億余円から905億余円までとなっていた。

株式会社の配当については、会社法等によれば、分配可能額の範囲内で実施することとされ、分配可能額は剰余金の額から自己株式の額等を控除して算定することとされている。

6会社は、(ア)のとおり、配当の原資となる多額の利益剰余金を内部留保しているが、料金収入の減少や管理費用の増大等のリスクに備えるとともに、サービスエリア等の機能強化や新事業展開に向けた投資のために財務体質の強化等に充てることとしており、株主である国等に対して、設立時から元年度末まで、利益剰余金の配当を行っていない。(注22)

機構設立時点及び元年度末時点における機構の債務及び出資金をみると、図表2-3-1のとおり、債務については、機構設立時に承継債務として38兆2179億余円（うち有利子債務37兆4379億余円）であったものが元年度末時点において29兆6761億余円（うち有利子債務29兆5515億余円）と8兆5418億余円（うち有利子債務7兆8863億余円）減少していた。また、高速道路勘定に係る出資金については、機構設立時において承継出資金として4兆3711億余円であったものが、元年度末時点において5兆6164億余円と1兆2452億余円増加していた（後掲(キ)参照）。一方、機構設立から元年度末までの間において出資積立金の積立ては行われていない。

この結果、元年度末時点で機構が負っている債務計29兆6761億余円及び出資積立金として今後積み立てるべき額計5兆6164億余円の合計額は35兆2925億余円となっており、機構設立時における42兆5891億余円から7兆2965億余円減少していた。

機構の承継債務及び承継出資金の内訳は、図表2-3-2のとおり、日本道路公団からは計29兆2935億余円、首都高速道路公団からは計5兆6103億余円、阪神高速道路公団からは計4兆3334億余円、本州四国連絡橋公団からは計3兆3518億余円となっていた。

機構は、第1の2(2)イ(イ)のとおり、承継債務に加えて、新規債務についても6会社から引き受け、機構が解散する日までに返済することとなっている。平成17年度から令和元年度までの間における引受債務の額(注24)をみると、図表2-3-3のとおり、機構は、毎年度6会社から新規債務を引き受けており、引受債務の累計額は12兆7888億余円となっていた。

上記引受債務の額を6会社別にみると、図表2-3-4のとおり、平成17年度から令和元年度までの間において、東会社から計3兆2973億余円、中会社から計4兆2037億余円、西会社から計2兆9957億余円、本四会社から計998億余円、首都会社から計1兆5724億余円、阪神会社から計6195億余円となっていた。特に、平成24年度の中会社からの引受債務が1兆1811億余円と多額となっているのは、同年度に新東名高速道路（御殿場ＪＣＴ～浜松いなさＪＣＴ）が供用開始されたためであり、30年度の東会社からの引受債務が1兆0894億余円と多額となっているのは、東関東自動車道水戸線（三郷南ＩＣ～高谷ＪＣＴ）等が供用開始されたためである。

また、6会社別に引受債務のうち有利子債務に係る金利及び償還期間をみると、金利は0.007％から1.725％までとなっており、償還期間はいずれも10年以内で調達されていた。道路会社法に基づいて、6会社は国土交通大臣の認可を受けて長期借入金の借入れ等を自主的に行っていることから、機構は、6会社が行う資金調達について関与はしていないとしている。

a　資金調達額

機構は、6会社との協定に基づいて、毎年度の貸付料の支払を1か月ごとに分割して6会社から受けており、この貸付料収入等を得て承継債務及び引受債務の返済を行っている。一方、第1の2(2)イ(イ)のとおり、機構は、多額の債務を長期間にわたって返済することとなっており、順次返済期日が到来する個々の長期借入金や債券等の債務の返済を行うためには貸付料等の手許現金では賄いきれない分の資金調達を実施する必要があることから、機構は、機構法に基づき、国土交通大臣の認可を受けて、承継債務及び引受債務の返済に必要な費用に充てるために長期借入金の借入れ及び日本高速道路保有・債務返済機構債券（以下「機構債」という。）の発行を行っている。

そして、17年度から令和元年度までの間における機構の資金調達額の累計額は、図表2-3-5のとおり、計35兆9197億円となっている。長期借入金の借入れを行っているのは、平成22、23、26、27、30、令和元各年度であり、特に、平成30、令和元両年度については、多額の財政融資資金からの借入れ（有利子借入金）を行っている（後掲第2の4(1)イ(イ)参照）が、資金調達の大半は機構債の発行によるものとなっている。(注25)

b　機構の資金調達利回り

平成18年度から令和元年度までの各年度末時点における長期借入金及び債券に係る債務残高に対する各年度の支払利息や債券発行諸費等の費用（以下「資金調達費用」という。）の額の割合（以下「機構の資金調達利回り」という。）をみると、図表2-3-6のとおり、平成20年度においては国への債務承継が行われて債務の期末残高が減少したことにより上昇しているが、第2の2(1)エ(イ)のとおり、20年10月以降の日本銀行の施策等によって市場金利が低下したことにより、機構の支払利息が減少するなどしたため低下傾向にあり、令和元年度は0.96％となっていて、近年はより低いコストで資金調達を行うことが可能となっている。

c　政府保証債による資金調達

機構は、資金調達の多くを機構債の発行により行っており、平成17年度から令和元年度までの間において発行された機構債の内訳をみると、図表2-3-7のとおり、元年度以外の各年度の機構債の発行額全体のうち約8割が政府保証債であり、残りが財投機関債(注26)となっていた。なお、元年度の政府保証債の占める割合が他の年度に比べて低くなっているのは、元年度に政府保証債により調達することとしていた額の一部を平成30年度の財政融資資金からの借入れにより賄ったためである。

政府保証債は、機構が約定どおりに元本や利子の支払を行わなかった場合には政府が機構に代わってこれらの支払を行うことを約定した債券であり、債券の信用力が高まるため、機構が自らの信用力のみで資金調達する財投機関債に比べて低利での発行が可能となる。

そして、17年度から令和元年度までの間に機構が発行した機構債について、同一年度に発行した同じ償還期間の政府保証債と財投機関債の調達金利を比較したところ、同一年度内においても発行する時期、発行規模、発行価額等によって調達金利が変動することもあるため一概には比較できないものの、財投機関債よりも政府保証債の方がおおむね低利での発行となっていた（別図表20参照）。

d　機構債の償還期間

機構が平成17年度以降に新規に発行した機構債の償還期間別の割合の推移をみると、図表2-3-8のとおり、機構は、設立当初は償還期間10年以下の機構債の発行を主に行っており、17年度における機構債発行額総額のうちの償還期間10年以下の機構債の発行割合は計75.0％となっていたが、27年度以降は償還期間10年未満の機構債を発行しておらず、令和元年度においては償還期間10年以下の機構債の発行割合が16.3％まで低下していた。他方、償還期間30年以上の機構債の発行割合は、平成17年度の計10.1％から令和元年度の計76.8％まで増加しており、その結果、償還期間の加重平均は、平成17年度の12.2年から令和元年度の28.7年と長期化している。(注27)

機構は、平成17年度から令和元年度までの間において、第1の2(2)イ(エ)のとおり6会社から貸付料を徴収したり、第2の3(1)ア(エ)のとおり資金調達を行ったりするなどして、図表2-3-9のとおり、計54兆3698億余円の債務の返済を行っている。また、機構は、資金調達に当たり、資金調達費用を可能な限り抑制するためとして、繰上償還を可能としない契約内容としており、長期借入金等に係る債務の返済は約定した返済期日に行っていることから、年度内に返済期日が到来した債務の額が当該年度の債務の返済額となる。

機構は、第2の1(2)エ(イ)のとおり、利便増進事業のために必要となる貸付料の減額等を行っており、そのための財源として、20年度において、機構が債務として負っていた有利子借入金2兆0536億余円、債券8268億余円の計2兆8804億余円が国の一般会計に承継されている。これらの承継された債務については、国債整理基金特別会計を通じて国により償還が行われている。

出資金は、道路関係四公団からの承継出資金及び機構設立以降の追加出資金であり、これらの出資金の内訳は、首都高速道路に係る業務に要する費用に充てる資金の一部に充てるべきものとして出資される出資金（以下「首都高速道路に係る出資金」という。）、阪神高速道路に係る業務に要する費用に充てる資金の一部に充てるべきものとして出資される出資金（以下「阪神高速道路に係る出資金」という。）、本四道路に係る業務に要する費用に充てる資金の一部に充てるべきものとして出資される出資金（以下「本四道路に係る出資金」という。）及び上記以外の全国路線網に係る出資金（以下「その他全国路線網に係る出資金」という。）となっている。首都高速道路公団からの承継出資金は首都高速道路に係る出資金に、阪神高速道路公団からの承継出資金は阪神高速道路に係る出資金に、本州四国連絡橋公団からの承継出資金は本四道路に係る出資金に、日本道路公団からの承継出資金はその他全国路線網に係る出資金に、それぞれ含まれている。

機構設立時から令和元年度までの各年度末時点における出資金残高の推移をみると、図表2-3-10のとおり、承継出資金の額は計4兆3711億余円であったが、機構設立以降、首都高速道路に係る出資金、阪神高速道路に係る出資金及び本四道路に係る出資金の追加出資が行われるなどした結果、元年度末までに1兆2452億余円増加して、総額計5兆6164億余円となっていた。機構が受ける追加出資は、利子等が発生しないことから、機構の無利子の資金調達と捉えることができ、また、機構は、解散の日までに高速道路勘定における出資金の額に相当する出資積立金を積み立てることとなっているため、当該出資金は、機構が解散する日までに返済することになる債務と類似の性格を有している。そして、元年度末時点において出資積立金の積立ては開始されていないため、出資金の額全額に相当する額を今後積み立てる必要がある。

a　首都高速道路に係る出資金及び阪神高速道路に係る出資金

機構は、機構法によれば、首都高速道路又は阪神高速道路の新設等に要する費用に充てる資金の一部に充てるべきものとして、追加出資金を財源として、首都会社又は阪神会社に対して、首都高速道路又は阪神高速道路の新設等に要する費用の一部を無利子で貸し付けることとされている。

首都高速道路に係る出資金について、機構設立時から元年度までの各年度末時点における残高をみると、図表2-3-11のとおり、首都高速道路公団からの承継出資金の額は7508億余円であったが、民営化以降において首都高速道路の新設等に要する費用の一部を無利子で貸し付けるための財源として国及び7都県市による追加出資が国と7都県市とで1対1の割合で平成17年度から令和元年度までの間に計4263億余円行われ、元年度末における首都高速道路に係る出資金の残高は1兆1772億余円となっている。

また、阪神高速道路に係る出資金について、機構設立時から元年度までの各年度末時点における残高をみると、図表2-3-12のとおり、阪神高速道路公団からの承継出資金の額は5688億余円であったが、民営化以降において、阪神高速道路の新設等に要する費用の一部を無利子で貸し付けるための財源として国及び7府県市による追加出資が国と7府県市とで1対1の割合で平成17年度から令和元年度までの間に計1998億余円行われていた。また、平成31年4月に、阪神京都線のうち新十条通が京都市に移管され、同月から無料開放されることに伴い、機構は、通則法に基づき、30年度に、当該道路の一部を不要財産として京都府及び京都市に現物で払い戻し、京都府及び京都市からの出資金に相当する資本金計225億余円を減資していた。そして、31年3月から阪神京都線のうち油小路線が一般国道1号として全国路線網に指定されたことにより、京都府及び京都市が出資していた額見合いの政府出資金計225億余円については、その他全国路線網に係る出資金とされた。

令和元年度末における阪神高速道路に係る出資金の残高は、承継出資金5688億余円に追加出資金1998億余円を加えて、減資された225億余円及びその他全国路線網に係る出資金とされた225億余円を減じた結果、7235億余円となっている。

b　本四道路に係る出資金

本四道路に係る出資金について、機構設立時から元年度までの各年度末時点における残高をみると、図表2-3-13に示すとおりとなっており、本州四国連絡橋公団からの承継出資金の額は1兆0966億余円であった。そして、機構は、資金調達のコストを一定の水準に抑えて金利負担を軽減するなどのために、平成17年度から25年度までの間に国及び10府県市から追加出資を受けており、25年度末における出資金の残高は承継出資金1兆0966億余円に機構設立時から25年度までの間の追加出資金計6416億円を加えた計1兆7382億余円となっていて、26年度以降の追加出資は行われていないため、令和元年度末における本四道路に係る出資金の残高は平成25年度末と同額である。

26年度以降に追加出資が行われていないのは、22年4月に、国土交通省が、34年度（令和4年度）までの出資期間を前提とした本四道路の新料金案を示したことを契機として、平成22年5月に24年度以降の追加出資を行わないことなどを10府県市が同省に申し入れたことから、同省と10府県市との間で以降の追加出資について協議が行われ、同省が24年2月に「今後の本四高速料金の基本指針」を示して、国及び10府県市の追加出資については減額の上、24、25両年度に限り継続することにしたためである。

機構法によれば、本四道路に係る出資金に相当する額1兆7382億余円については、高速道路勘定に係る他の出資金相当額と同様に、機構の解散の日までに出資積立金の積立てを行う必要があることとされている。ただし、民営化申合せにおいて、「機構は、民営化から45年後には債務を確実に完済し、その時点で高速道路等を道路管理者に移管し、無料開放する。なお、これを実現するため、本四道路に係る出資金の返済方法については、機構の解散時までに検討する」こととなっている。これは、国土交通省によると、機構が、45年間のうちに債務の返済等を完了するために本四道路に係る貸付料を高めに設定して、本四会社が、貸付料の支払費用を本四道路の通行料金に転嫁することになると、当時の経済情勢の下では本四道路の交通量が減少して債務の返済等に著しく支障が生ずると想定されたためであるとしている。そして、独立行政法人日本高速道路保有・債務返済機構法施行令の附則により、当分の間、貸付料等により償う機構の業務に要する費用である出資積立金の積立てに要する費用から本四道路に係る出資金に相当する額を除くこととなっている。

c　その他全国路線網に係る出資金

その他全国路線網に係る出資金は、日本道路公団からの承継出資金1兆9548億余円及びａのとおり30年度にその他全国路線網に係る出資金とされた225億余円の計1兆9774億余円（全額政府出資金）となっており、令和元年度末における残高は同額となっている。

機構は、債務返済計画の変更に当たり、原則として、債務返済計画を変更する時点で決算が確定した年度までは実績値を、当年度は実績見込値又は計画値を、翌年度以降は計画値をそれぞれ計上しており、2年3月に変更された全国路線網、首都高速道路に係る地域路線網及び阪神高速道路（阪神圏）に係る地域路線網の令和元年度末債務返済計画では、平成30年度までの実績値及び令和元年度の実績見込値を計上し、2年度以降は計画値を計上している。また、債務返済計画は、機構が解散する日までに債務の返済等が可能かどうかを確認することを目的に作成されている長期的なものであることから、未収金及び未払金は発生した年度に全て精算されたとみなしたり、資金調達した現金は現預金のまま保管する場合であっても全て調達した年度に返済に回したとみなしたりするなど、各会計年度における財務状況等を表す財務諸表等と比較すると各年度の値を簡便化するなどして作成されている。

債務返済計画上の初年度である平成18年度から令和47年度の機構が解散する日までの間における高速道路事業全体の債務の返済等の状況の全体像を明らかにするために、令和元年度末債務返済計画における平成18年度から令和47年度までの間の各項目の総額（全ての路線網等の令和元年度末債務返済計画の合算値。別図表22及び別図表23参照）を、返済すべき債務等と機構収支に分けて示すと、図表2-3-15のとおり、返済すべき債務等の額は、平成18年4月1日時点の41.5兆余円の未償還残高の総額に加えて、39.1兆余円の債務を6会社から引き受けるなどして、ここから国に債務承継した2.8兆余円を控除するなどした計77.8兆余円となっている。また、機構収支は、6会社からの貸付料等の収入103.5兆余円から支払利息22.6兆余円、機構管理費等5.7兆余円を控除するなどした計76.0兆余円となっている。返済すべき債務等の額と機構収支との差額1.7兆余円は本四道路に係る出資金であり、令和元年度末債務返済計画上は未償還残高として残ることとなっているが、第2の3(1)ア(キ)ｂのとおり、その返済方法については機構の解散時までに検討することとされている。

また、当初債務返済計画と令和元年度末債務返済計画について、各項目の総額を比較したところ、特定更新等工事に係る債務（以下「特定更新等工事債務」という。）以外の高速道路の新設等に係る債務（以下「建設債務」という。）の額が8.3兆余円増加し、また、特定更新等工事債務が8.0兆余円増加することなどにより、機構が返済すべき債務等の額は12.8兆余円増加していた。そして、機構収支は、平成26年度に特定更新等工事の実施のために料金徴収の満了日が62年度（令和32年度）から平成77年度（令和47年度）まで延長されて高速道路資産の貸付期間が延びたことなどにより貸付料収入が2.9兆余円増加したり、低金利の状況が続いたことにより支払利息が13.0兆余円減少したりしたことなどにより、13.6兆余円増加していた。

令和元年度末債務返済計画における機構が支出する支払利息の総額は、(イ)のとおり22.6兆余円と多額に上っており、債務返済計画に大きな影響を与えている。機構は、将来の各年度の支払利息の計画値を算定するに当たっては、過年度に調達した有利子債務の金利と将来新規に調達する予定の有利子債務の金利（以下「将来調達金利」という。）とを加重平均した金利を当該年度の有利子債務残高の計画値に乗ずることなどにより算出している。

機構は、当初債務返済計画から令和元年度末債務返済計画までの全ての債務返済計画において、調達金利の上昇リスクを確実な債務返済を行う上での最大のリスクと位置付けて、債務返済計画の策定又は変更を行う直近の年度から数年後に将来調達金利が4.00％まで上昇すると設定している。機構の平成17年度業務実績報告書（18年6月）によれば、当初債務返済計画における将来調達金利については、将来の償還期間10年の国債の利回りに関する当時の直近の予測（政府3.7％(注29)、民間シンクタンクの平均2.8％）や経済成長率との整合性を勘案して、18年度2.34％、19年度3.00％、20年度3.50％、21年度以降4.00％に設定したとされている。

また、機構は、当初債務返済計画の策定以降、債務返済計画の変更に当たっては、将来調達金利の設定の妥当性について、長期金利全体の一般的な指標となっている償還期間10年の国債の利回り（名目長期金利）に関して内閣府が作成する中長期の経済財政に関する試算（以下「内閣府試算」という。）や経済成長率等を参考として機構の将来調達金利が4.00％以内で推移するとみることが妥当であると判断していた。そして、4.00％にまで将来調達金利が上昇するという設定についての見直しはしないものの、直近年度の資金調達に係る平均調達金利の実績値（以下「実績調達金利」という。）や短期的又は長期的金利上昇幅を勘案して、将来調達金利が4.00％に上昇するまでの過程を見直しているとしており、令和2年3月に変更された全国路線網、首都高速道路に係る地域路線網及び阪神高速道路（阪神圏）に係る地域路線網の令和元年度末債務返済計画における将来調達金利については、元年度0.72％、2年度1.09％、3年度2.06％、4年度3.03％、5年度以降4.00％と設定していた。

そして、当初債務返済計画及び上記の令和元年度末債務返済計画における将来調達金利の設定並びに機構の各年度の実績調達金利の推移は、図表2-3-16に示すとおりとなっており、機構は、上記のとおり、債務返済計画において、将来調達金利を4.00％まで上昇すると設定している一方で、実績調達金利は、平成18年度の1.96％から令和元年度の0.40％まで低下傾向が継続していた。

また、上記のとおり、機構は、調達金利の上昇リスクに備えて、将来調達金利を4.00％まで上昇すると設定しているが、平成31年4月22日の参議院決算委員会において、令和2年度以降、機構の将来調達金利が平成29年度末の有利子債務残高の平均金利である1.16％までしか上昇しないと仮定して、全国路線網、首都高速道路に係る地域路線網及び阪神高速道路（阪神圏）に係る地域路線網の債務返済計画（31年3月26日付けの協定変更を反映した債務返済計画）を基に支払利息を試算したところ、その総額は約8兆円となり、将来調達金利の設定が上限4.00％である債務返済計画における支払利息の総額約20兆円と比べて約12兆円の減額となるとの政府の答弁(注30)がなされている。このように、将来調達金利をどのように設定するかは、債務返済計画に大きな影響を与えることになる。

前記のとおり、機構設立以降、実績調達金利は機構が設定している将来調達金利を下回って推移しており、過去に設定していた将来調達金利と実績調達金利に開差が生じてきたことなどから、債務返済計画が変更されて実績値が反映されたり、実績調達金利等を踏まえて将来調達金利の設定が見直されたりすることなどにより、債務返済計画において支払利息の総額が低減してきた。機構が高速道路機構ファクトブックにおいて公表している毎年度の債務返済計画における全ての路線網等の合算値(注31)に係る18年度から令和47年度までの支払利息の総額の推移をみると、図表2-3-17のとおり、当初債務返済計画における35兆7159億余円から元年度の25兆2465億余円まで大幅に減少していた。平成18年度の35兆7159億余円から24年度の22兆8433億余円にまで減少しているのは、23、24両年度に過去の支払利息の実績値を債務返済計画に反映するとともに、実績調達金利を踏まえた将来調達金利の見直しを行ったためである。26年度の21兆6959億余円から27年度の31兆5635億余円に増加しているのは、特定更新等工事に伴い債務が追加されるなどしたためである。

債務返済計画における機構の収入の大半は貸付料であり、令和元年度末債務返済計画においては、平成18年度から令和47年度までの間における貸付料の総額は、図表2-3-15のとおり、103.5兆余円と多額に上っており、債務返済計画に大きな影響を与えている。計画貸付料の算定に当たっては、第1の2(2)イ(エ)のとおり、計画料金収入から計画管理費を控除して計算されている。このうち計画料金収入については、国土交通省が実施する全国道路・街路交通情勢調査（以下「交通センサス」という。）を基に算出された現在及び将来のゾーン間交通量(注32)により、6会社それぞれが、機構の業務実施計画の添付書類である「推定交通量及びその算出の基礎を記載した書類」に記載された計算方法に従い、高速道路利用交通量の配分を推計するなどして自社の推定交通量を算出し、その推定交通量に高速道路料金を乗ずるなどして算出している。

そこで、全国路線網、首都高速道路に係る地域路線網、阪神高速道路（阪神圏）に係る地域路線網別に、交通センサスの結果が推定交通量の算出結果にどのように反映されているかについて確認するために、平成11年度の交通センサスの結果を基礎として策定された当初債務返済計画並びに17年度の交通センサス及び22年度の交通センサスの結果を反映して変更された債務返済計画における推定交通量をみると、図表2-3-18のとおり、いずれの路線網についても、おおむね、11年度の交通センサスの結果を基に算出された推定交通量が最も大きく、交通センサスが見直される度に、当該交通センサスに基づいて人口及びＧＤＰの将来値により推計される将来のゾーン間交通量が減少したことなどにより、推定交通量が減少している。

また、機構が高速道路機構ファクトブックにおいて公表している毎年度の債務返済計画の全ての路線網等の合算値に係る18年度から令和47年度までの貸付料の総額の推移をみたところ、図表2-3-19に示すとおりとなっていた。すなわち、貸付料の総額は、平成18年度の100兆5939億余円から、24年度の84兆8465億余円まで減少していた。これは、21年度の債務返済計画において、利便増進事業による貸付料の減額を行ったことや、23年度の債務返済計画において、上記のとおり、推定交通量の算出の基礎を17年度の交通センサスに変更したり、24年度に将来交通需要推計の算出方法が変更されたりしたため推定交通量が大幅に減少したことによる。また、30年度においても、上記のとおり、推定交通量の算出の基礎を22年度の交通センサスに変更したことによる推定交通量の減少等のため、前年度と比較して7775億余円減少していた。

他方で、第2の1(1)エのとおり、18年度以降、おおむね実績料金収入が計画料金収入を上回って推移してきており、それにより貸付料の実績値が計画よりも多額になっているため、債務返済計画に実績値が反映されることなどで、上記23、24、30各年度以外の年度においては、貸付料の総額が増加している。特に、27年度においては、特定更新等工事の実施のために料金の徴収期間の満了の日が延長されたため、前年度と比較して16兆8594億余円と大幅に増加していた。

機構は、ウェブサイト等において、各年度末時点における最新の未償還残高の計画値の総額とこれに対応する各年度における実績値との対比を毎年度公表している。この計画値と実績値との対比の推移をみると、機構設立以降、毎年度末の未償還残高の実績値は計画値を下回っていた（別図表24参照）。

そこで、毎年度末の債務の未償還残高の実績値が計画値を下回っている要因をみると、予定路線の開通時期の遅れに伴う債務の引受時期の後ろ倒しや、特定更新等工事債務の引受けが低調であったことなどにより6会社からの債務の引受額の実績値が計画値を下回ったことが大きな要因となっていた。(注33)

また、各年度末の未償還残高の計画値は、前記のとおり、各年度末時点において最新の計画値を合算したものであり、過去の実績値等を反映して複数回にわたって見直されてきたものであるため、短期的な計画値と実績値との比較となっている。そこで、長期的な計画値と実績値との比較を行うために、当初債務返済計画と比較して実績値がどのように推移しているかを分析することとし、当初債務返済計画における債務及び出資金の合計値の未償還残高に係る計画値と17年度から令和元年度までの各年度末の実績値とを比較すると、図表2-3-20のとおり、当初債務返済計画における元年度末の未償還残高（債務と出資金の合計）は39.2兆余円となっていたのに対して元年度末における実績値は32.3兆余円となっていて、6.8兆余円の開差が生じていた。このような開差が生じていたのは、当初債務返済計画の当時には想定されていなかった特定更新等工事の実施による引受債務の追加等の影響があった一方で、平成18年度から令和元年度までの間の支払利息の支出の実績値が当初債務返済計画における支払利息の計画値よりも6.9兆余円少なくなっていることから、機構の実績調達金利が設定した将来調達金利よりも低く推移したことによる支払利息の低減による影響が大きいと認められた。

a　返済すべき債務等の額

全国路線網の令和元年度末債務返済計画における各項目の総額について、返済すべき債務等と機構収支に分けて示すと、図表2-3-21のとおり、返済すべき債務等の額は計61兆7909億余円、機構収支は計60兆0526億余円（平成18年度から30年度までの実績値は計15兆3320億余円、令和元年度以降の計画値は計44兆7206億余円）となっており、差額の1兆7382億余円は本四道路に係る出資金であり、未償還残高として残ることとなっている。

そして、全国路線網の債務返済計画には、本四道路に係る地域路線網が平成26年4月1日付けで全国路線網に指定されたことに伴い、本四道路に係る地域路線網の建設債務等が引き継がれている。また、30年3月31日に一の路線である一般国道165号及び166号（南阪奈道路）が、31年3月31日に阪神高速道路（京都圏）に係る地域路線網のうち一般国道1号として指定された京都市道高速道路2号線（油小路線）が、令和元年6月30日に一の路線である一般国道31号（広島呉道路）がそれぞれ全国路線網に指定されたことに伴い、指定日翌日以降の各路線の建設債務に係る未償還残高計1138億余円等が全国路線網の債務返済計画に引き継がれている。

b　未償還残高の推移

全国路線網に係る高速道路資産の機構からＮＥＸＣＯ3会社及び本四会社への貸付期間は、機構への高速道路資産帰属の日から42年1月24日までとなっており、令和元年度末債務返済計画においては、同日までに本四道路に係る出資金を除いて、債務の返済等を完了することとされていた。

債務の返済等の順序については、特定更新等工事の追加を反映した最初の債務返済計画である平成27年3月25日付けで変更された債務返済計画において、①建設債務の返済、②出資積立金の積立て、③有利子の特定更新等工事債務の返済の順とされた。これは、道路関係四公団の民営化から45年以内に債務を確実に返済するという民営化の趣旨を踏まえて、特定更新等工事を行うことになる以前から返済等を行うこととなっている建設債務及び出資積立金と新たに加えられた特定更新等工事債務とを債務返済計画において区分し、建設債務の返済及び出資積立金の積立てを機構設立から45年以内に完了した後に、特定更新等工事債務を返済することとしたためである。

全国路線網に係る令和元年度末債務返済計画における各年度当初の未償還残高の推移をみると、図表2-3-22のとおり、平成18年度から令和30年度までの間（①の期間）においては、建設債務に係る未償還残高のみが減少している。他方、特定更新等工事債務については、平成27年度から令和11年度までの間は、債務を引き受けるため未償還残高が大きく増えており、12年度以降は、特定更新等工事債務に係る毎年度の支払利息相当額が未償還残高に積み増されることにより緩やかに特定更新等工事債務の未償還残高は増加している。建設債務の返済が完了する30年度から32年度までの間（②の期間）は、返済方法が未定となっている本四道路に係る出資金を除いた出資金と同額の出資積立金を積み立てることとなっている。この間においても特定更新等工事債務の返済は行われないため、特定更新等工事に係る支払利息相当額により特定更新等工事債務の未償還残高が増加している。建設債務の返済及び出資積立金の積立てが完了した後の期間（③の期間）において、特定更新等工事債務を返済し、41年度に、本四道路に係る出資金を除いて、債務の返済等が完了することとなっている。

その後、2年10月23日付けの債務返済計画の変更により、東会社の関越自動車道新潟線（中央ＪＣＴ（仮称）～大泉ＪＣＴ）及び中会社の中央自動車道富士吉田線（中央ＪＣＴ（仮称）～東名ＪＣＴ（仮称））の新設事業に係る費用の見直しが行われるなどして、高速道路資産の貸付期間及び通行料金の徴収期間の満了日は、45年10月6日に延長されている。債務の返済等の順序については、上記の両事業に係る債務を除いた建設債務の返済を30年度に終えた後に、本四道路に係る出資金を除いた出資金と同額の出資積立金の積立てが32年度中に完了し、その後、上記の両事業に係る債務と特定更新等工事債務の返済が45年度に同時に完了することとなっている。

ｃ　本四道路に係る出資金

第2の3(1)ア(キ)ｂのとおり、全国路線網のうち本四道路に係る出資金1兆7382億余円については、平成15年の民営化申合せにおいて、機構解散時までに返済方法を検討することとなっていることから、独立行政法人日本高速道路保有・債務返済機構法施行令の附則により、当分の間、出資積立金の積立てに要する費用から本四道路に係る出資金に相当する額を除くこととなっている。機構法によれば、解散の日までには、出資積立金として積み立てられる必要があるとされているが、上記のことから、全国路線網の債務返済計画においては、本四道路に係る出資金の額が未償還残高として残ることとなっている。

本四道路に係る出資金の総額は1兆7382億余円と多額に上っており、機構が出資積立金として同額を積み立てるためには、貸付料収入や高速道路の維持修繕に要する費用等による収支差の状況に鑑みれば一定の期間が必要になり、債務返済計画に影響を与えることになる。また、本四道路は26年度から全国路線網に指定されて、本四道路に係る地域路線網のみの貸付料等ではなく全国路線網の貸付料等で本四道路に係る債務の返済等を行うことになるなど、機構解散時までに返済方法を検討することとされた15年度からは、本四道路を取り巻く状況は変化している。しかし、令和元年度末時点において、国土交通省の審議会等において本四道路に係る出資金の返済方法について検討されたことはない。

したがって、国土交通省及び機構において、本四道路に係る出資金の返済方法については、計画的に検討を行い、その結果を債務返済計画に反映する必要がある。

a　返済すべき債務等の額

首都高速道路に係る地域路線網の令和元年度末債務返済計画における機構が返済すべき債務等の額と機構収支をみると、図表2-3-23のとおり、返済すべき債務等の額は9兆4168億余円、機構収支は同額となっており、機構収支の計の平成18年度から30年度までの実績値は計1兆7818億余円、令和元年度以降の計画値は計7兆6350億余円となっている。

b　未償還残高の推移

首都高速道路に係る地域路線網の高速道路資産の機構から首都会社への貸付期間は、機構への高速道路資産帰属の日から47年9月30日までとなっており、令和元年度末債務返済計画においては、同日までに債務の返済等を完了することとされている。

特定更新等工事の追加を反映した最初の債務返済計画である平成26年11月20日付けで変更された債務返済計画においては、全国路線網と同様に、特定更新等工事債務の返済よりも前に出資積立金の積立てを行うこととなっていた。

しかし、機構は、国、東京都、首都会社及び東京都中央区で構成される首都高日本橋地下化検討会（29年11月設立）における議論を踏まえて、首都高速道路日本橋区間の地下化に要する費用の財源の約1000億円を確保するために、令和元年度末債務返済計画において、東京都からの出資金及び同出資金見合いの国からの出資金（以下「東京都等出資金」という。）計6074億余円と同額の出資積立金の積立てを有利子である特定更新等工事債務の返済の後に行うことに見直す変更を行っていた（以下、出資積立金の積立ての全部又は一部を特定更新等工事債務の返済の後に行うことを「出資積立金の積立時期の見直し」という。）。出資積立金の積立時期の見直しにより、有利子である特定更新等工事債務の返済が早期に開始されて完了するため、特定更新等工事債務に係る支払利息が低減することになる（図表2-3-24参照）。そして、この支払利息の低減額は、上記約1000億円の債務の引受け及びこの引受債務に係る支払利息に充てられることになっている。

上記の東京都等出資金に係る出資積立金の積立時期の見直しを反映した首都高速道路に係る地域路線網の令和元年度末債務返済計画における各年度当初の未償還残高の推移をみると、図表2-3-25のとおり、平成18年度から令和26年度までの間（①の期間）は、建設債務のみ返済を行い、出資積立金の積立て及び特定更新等工事債務の返済は行わないこととなっており、建設債務に係る未償還残高のみが減少している。そして、26年度に建設債務の返済を完了させ、同年度から29年度までの間（②の期間）は、東京都等出資金を除いた出資金と同額の出資積立金を積み立てて、その後、特定更新等工事債務を29年度から43年度までの間（③の期間）に返済することとし、特定更新等工事債務の返済が完了した後の期間（④の期間）に東京都等出資金と同額の出資積立金を積み立てて、47年度に首都高速道路に係る地域路線網の債務の返済等が完了することとなっている。

東京都等出資金に係る出資積立金の積立時期の見直しにより支払利息がどの程度低減したかについて、会計検査院において、図表2-3-26に示す一定の条件を仮定するなどして、出資積立金の積立時期の見直しを行う直前の債務返済計画（2年2月4日付けで変更された債務返済計画）を基に試算したところ、総額で4163億余円の低減となった。

a　返済すべき債務等の額

阪神高速道路（阪神圏）に係る地域路線網の令和元年度末債務返済計画における機構が返済すべき債務等の額と機構収支をみると、図表2-3-27のとおり、返済すべき債務等の額は6兆4858億余円、機構収支は同額となっており、機構収支の計の平成18年度から30年度までの実績値は計1兆1397億余円、令和元年度以降の計画値は計5兆3460億余円となっている。

b　未償還残高の推移

阪神高速道路（阪神圏）に係る地域路線網の高速道路資産の機構から阪神会社への貸付期間は、機構への高速道路資産帰属の日から44年9月18日までとなっており、令和元年度末債務返済計画においては同日までに債務の返済等を完了することとされている。

特定更新等工事の追加を反映した最初の債務返済計画である平成27年3月25日付けで変更された債務返済計画においては、全国路線網等と同様に、特定更新等工事債務の返済よりも前に出資積立金の積立てを行うこととなっていた。しかし、国幹部会が27年7月に発表した「高速道路を中心とした「道路を賢く使う取組」の中間答申」、28年12月に出資者の一部である大阪府等5府県市(注34)から国に提出された「新たな高速道路料金に関する提案（阪神圏の高速道路を賢く使う料金体系）」及び同月に国が発表した近畿圏方針案を受けて、機構は、特定更新等工事債務に係る支払利息を低減させ、一般国道1号（淀川左岸線延伸部）及び一般国道2号（大阪湾岸道路西伸部（六甲アイランド北～駒栄））の建設（以下「追加的建設事業」という。）に係る追加的な料金負担の軽減を図るために、出資積立金の積立時期の見直しを行うこととして、29年3月31日付けで阪神高速道路（阪神圏）に係る債務返済計画を変更して、特定更新等工事債務の返済の後に、出資積立金全額を積み立てることとした。そして、上記支払利息の低減額は、追加的建設事業に係る債務（以下「追加的建設債務」という。）の引受け及びこの引受債務に係る支払利息に充てられることになっている。

上記出資積立金の積立時期の見直しを反映している阪神高速道路（阪神圏）に係る地域路線網の令和元年度末債務返済計画における各年度当初の未償還残高の推移をみると、図表2-3-28のとおり、平成18年度から令和26年度までの間（①の期間）は、建設債務の返済及び平成29年度から追加的建設債務の返済を行い、特定更新等工事債務の返済及び出資積立金の積立ては行わないこととなっており、建設債務及び追加的建設債務に係る未償還残高が減少している。追加的建設事業の完了は令和13年度と予定されているが、追加的建設事業の財源に充てられる料金負担が平成29年6月から開始されており、対応する貸付料が機構の収入となっていることから、同年から機構が追加的建設債務を引き受ける令和13年度までの間においては、追加的建設債務の未償還残高はマイナスとして計上されている。26年度に建設債務の返済が完了してから38年度までの間（②の期間）は、特定更新等工事債務及び追加的建設債務の返済を行って両者の返済を38年度に完了させ、その後、同年度から44年度までの間（③の期間）に出資積立金を積み立てて、44年度に阪神高速道路（阪神圏）に係る地域路線網の債務の返済等を完了することとなっている。

出資積立金の積立時期の見直しにより支払利息がどの程度低減したかについて、会計検査院において、図表2-3-29に示す一定の条件を仮定するなどして、出資積立金の積立時期の見直しを行う直前の債務返済計画（平成27年3月25日付けで変更された債務返済計画）を基に試算したところ、総額で3530億余円の低減となった。

特定更新等工事を行うこととする26年6月の特措法等の改正の際に、道路関係四公団の民営化から45年以内に確実に債務を返済するという民営化の趣旨を踏まえて、特定更新等工事を行うことになる前から返済等することとなっている建設債務及び出資金と新たに加えられた特定更新等工事債務とを債務返済計画において区分することとされた。そして、債務の返済等の順序については、建設債務の返済及び出資積立金の積立てを機構設立から45年以内に完了した後に、特定更新等工事債務を返済するという方針が国から示された。しかし、27年7月に国幹部会が発表した「高速道路を中心とした「道路を賢く使う取組」の中間答申」においては、「民営化の経緯から、出資金も含めて建設債務の償還を優先するため、更新事業に関する債務は、その償還が開始されるまで利息に伴い増加するが、有利子債務を厳格に管理しつつ、出資金の償還時期の見直しなどにより、全体として、利用者負担が減少するような対応が必要である」とされ、出資積立金の積立時期の見直しについて言及されている。そして、実際に、この中間答申を踏まえるなどして、首都高速道路に係る地域路線網の東京都等出資金及び阪神高速道路（阪神圏）に係る地域路線網の全出資金については、第2の3(1)ウ(イ)ｂ及び(ウ)ｂのとおり、出資者との合意や各会社と調整を図った上で、国等が方針を示し、出資積立金の積立時期の見直しを行うこととして、それぞれの債務返済計画を変更し、特定更新等工事債務に係る支払利息を低減させていた。一方、全国路線網に係る出資金及び首都高速道路に係る地域路線網の東京都等出資金以外の出資金については、出資積立金の積立時期の見直しを行っておらず、それぞれの債務返済計画において、特定更新等工事債務の返済前に出資積立金が積み立てられることになっている。

しかし、機構法によれば、出資積立金は機構が解散する日までに積み立てること、機構が解散した場合において出資者に残余財産を分配することとされているが、特定更新等工事債務の返済よりも前に出資積立金の積立てを行うこととはされていない。そして、上記のように出資積立金の積立時期の見直しを行わず、特定更新等工事債務の返済よりも前に出資積立金を積み立てることとしていると、出資積立金を積み立てる期間（全国路線網に係る出資金については令和30年度から32年度までの間、首都高速道路に係る地域路線網の東京都等出資金以外の出資金については26年度から29年度までの間）に有利子債務である特定更新等工事債務を減少させることができず、同期間以降により多くの支払利息が発生することとなる。

そこで、全国路線網の出資金及び首都高速道路に係る地域路線網の東京都等出資金以外の出資金に係る出資積立金の積立時期の見直しを行うこととすれば、将来の支払利息の額等にどのような効果が生じるかについて、会計検査院において、図表2-3-30に示す一定の条件を仮定するなどして、令和元年度末債務返済計画を基に機械的に試算した。

その結果、有利子債務の返済完了期日が早まることにより、図表2-3-31のとおり、支払利息が、全国路線網については6310億余円、首都高速道路に係る地域路線網については3594億余円、計9904億余円低減されることとなった。なお、支払利息の低減により債務の返済等に充てられる収支差が大きくなったことから、全国路線網については41年2月、首都高速道路に係る地域路線網については45年3月に債務の返済等が完了することとなり、令和元年度末債務返済計画と比較して、債務の返済等の完了期日が、それぞれ、全国路線網は11か月、首都高速道路に係る地域路線網は2年5か月早まることとなった。

したがって、機構法に定める承継債務及び新規債務の早期の確実な返済という機構の目的等に鑑みると、国土交通省及び機構において、国、機構、各会社及び出資者である地方公共団体間で調整を図った上で出資積立金の積立時期の見直しを行い、将来の支払利息の低減を図るよう検討する必要があると認められた。

経常収益をみると、図表2-3-32のとおり、利便増進事業の実施により貸付料が減少したことから、平成20年度の1兆7926億余円から21年度の1兆4315億余円まで大幅に減少した後、24年度からは利用者の増加等の影響により増加傾向に転じ、令和元年度には2兆0807億余円となっていた。

経常費用をみると、支払利息及び減価償却費が90％超を占めており、支払利息は債務の減少及び近年の低金利の影響により減少傾向となっている一方、減価償却費は、継続して多額の高速道路資産が機構に帰属したことから増加傾向となっていた。そして、経常費用は、図表2-3-32のとおり、平成17年度を除き、1兆4021億余円から1兆5373億余円までの間で推移していた。

経常損益は、図表2-3-32のとおり、経常収益とほぼ同様の傾向となっており、18年度は3733億余円であったが、利便増進事業の実施により21年度にマイナス299億余円に減少した後、22年度に増加傾向に転じて、26年度以降の直近6年間では5167億余円から令和元年度の6785億余円まで一貫して増加していた。

当期純損益の推移をみると、図表2-3-33のとおり、増減を繰り返しつつ、平成26年度以降の直近6年間では、当期純利益が5215億余円から7048億余円までおおむね増加傾向となっていた。

21年度は、(ア)のとおり、利便増進事業の実施により、貸付料が減少したことで、経常利益は大きく減少している。一方、20年度において、利便増進事業の実施による将来にわたる貸付料の減額分等が利便増進事業引当金として計上され、同年度以降、各年度の貸付料の減額分等に応じた当該引当金の戻入が臨時利益として毎年度計上されるなどしていた。その結果、21年度から25年度までの間は、利便増進事業の影響により、経常利益は大きく減少しているが、当期純利益は23年度を除き、大きく減少することなく推移していた。

また、第1の2(5)イのとおり、23年度において、東日本大震災の復興財源とするために、2500億円を国庫納付しており、これを臨時損失として計上しているため、当期純利益は大きく減少していた。

機構のＩＣＲの推移をみると、図表2-3-34のとおり、機構設立当初から1を超えていて、業務活動で得た収入、すなわち6会社からの貸付料収入により、毎年度発生する利息の支払だけでなく、債務の元本の返済も進めている。そして、ICRの値は、17年度の2.2倍から令和元年度の8.3倍へと上昇していた。

自己資本に対する債務の割合を示す負債比率は、図表2-3-35のとおり、機構設立時から元年度末にかけて、債務が38兆2179億余円から29兆7832億余円まで減少し、自己資本が5兆2430億余円から13兆6249億余円まで増加した結果、728.9％から218.5％へと減少していた。

自己資本に対する利益剰余金の割合は、図表2-3-36のとおり、利益剰余金が平成17年度末の517億余円から令和元年度末の7兆1348億余円まで一貫して増加していることから、平成17年度末の0.9％から令和元年度末の52.3％へと大幅に増加していた。

機構の債務と機構が将来的に6会社から引き受けることとなる新規債務とを合算した債務の残高をみると、図表2-3-37のとおり、機構及び会社設立時の38兆9859億余円から元年度末の32兆4208億余円まで、機構単独で負っている債務と同様に、おおむね減少傾向となっていた。

債務の返済の原資となる6会社が支払う貸付料は、6会社が計上する料金収入から計画管理費を控除するなどして算定されている。そして、機構では、貸付料等から支払利息や人件費等を支払った残額で、債務の返済を行っている。高速道路事業全体で、債務を返済するための資金を獲得できていたのかをみるために、キャッシュ・フロー・マージンの推移をみたところ、図表2-3-38のとおり、平成21年度は料金収入の減少により、23年度は2500億円の国庫納付によりそれぞれ減少しているものの、料金収入の増加や機構における支払利息の減少等により、17年度の32.0％から令和元年度の70.6％までおおむね増加傾向となっていた。

機構は、第2の3(1)ア(キ)のとおり、国及び政令で定める地方公共団体から首都高速道路に係る出資金、阪神高速道路に係る出資金及び本四道路に係る出資金として、多額の追加出資を受けている。また、これらの高速道路事業に関する出資金のほか、機構は、鉄道事業に対しても国から出資を受けている。

a　首都高速道路に係る出資金及び阪神高速道路に係る出資金

機構は、首都高速道路又は阪神高速道路の新設等に要する費用に充てる資金の一部に充てるべきものとして、追加出資金を財源として、首都会社又は阪神会社に対して、首都高速道路又は阪神高速道路の新設等に要する費用の一部を無利子で貸し付けている。

首都会社及び阪神会社は、国土交通省等と調整の上、各年度に行う新設等に要する費用に対して、出資率25％等を乗ずることなどにより無利子貸付額を算定し、機構に対して申請を行っている。そして、機構は、首都会社及び阪神会社が機構に対して申請を行った無利子貸付額を基に必要となる出資額を算定しており、この額についての資本金の増資についての国土交通大臣の認可を得た上で、国及び地方公共団体から出資を受けている。

機構は、機構設立時から元年度までの間において、首都会社に係る出資金として計4263億余円、阪神高速道路に係る出資金として計1998億余円の追加出資を国及び地方公共団体から受けて、首都会社又は阪神会社に対して無利子貸付けを実施している。道路関係四公団の民営化以降に、首都会社及び阪神会社において、これらの無利子貸付金により実施された事業の実績をみると、図表2-4-1のとおり、平成17年度から令和元年度までの間において、首都会社では、4263億余円の無利子貸付金を機構から受けて、元年度末時点で1兆5420億余円（このうち無利子貸付金充当額4233億余円）の事業を完了しており、阪神会社では、1998億余円の無利子貸付金を機構から受けて、元年度末時点で5509億余円（このうち無利子貸付金充当額1998億余円）の事業を完了している。